Cabrera Pantoja, Bárbara L. 18-09-2023 - El poder del Parlamento en América Latina 15-05-2018 - ¿Cómo se hacen las leyes? 01-10-2020 - Incorporación y utilización de las TIC en el ámbito legislativo 23-09-2021 - El teletrabajo legislativo en época de pandemia 21-09-2022 - La necesaria revisión de la Comisión Permanente del Poder Legislativo en México
La frase del célebre filósofo griego con la que doy inicio a este artículo para la Revista de Ciencia de la Legislación constituye un ruego metafórico hacia el Poder Legislativo, una súplica relacionada con la desafección que una parte de la población tiene hacia sus representantes, la cual implica superar la curul vacía para encaminarse hacia una cada vez mayor participación ciudadana en relación con los asuntos legislativos, con el objetivo de alcanzar una eficiente representación a través de aquellos que llegan a ocupar un escaño en el Parlamento.
En este sentido, cuando se habla de Poder Legislativo, necesariamente hay que hacer mención del pueblo, pues no se debe perder de vista que aquel es el pueblo en formato reducido. Por tanto, en la presente aportación comenzaré por remontarme a la historia y significado de la curul, pasando por el abordaje de lo inherente a la representación y el contraste entre el número de escaños que tiene cada uno de los Poderes Legislativos en Latinoamérica, lo cual permitirá al lector determinar si, en las Cámaras de cada una de las naciones, el pueblo está suficientemente representado. Llegaré, así, a disertar acerca del poder del pueblo en los asuntos legislativos, así como de los mecanismos de participación ciudadana en estos menesteres. También exploraré un tipo de democracia en particular, la deliberativa, útil para superar la curul vacía, término que explicaré más adelante. Finalmente, esbozaré algunas conclusiones que dejaré sobre la mesa de debate para la provocación y reflexión.
Los invito a continuar leyendo para intercambiar puntos de vista acerca de estos tópicos, anticipando que, para ello, me encuentran entre letras, con mi café y a un X de distancia como @_BarbaraCabrera.
Durante la República romana, y posteriormente el Imperio, la silla curul era el sitial sobre el cual los magistrados veteranos o los promagistrados que poseían imperium tenían derecho a sentarse, derecho que incluía al dictador, magíster equitum, cónsul, pretor y edil curul. También al flamen de Júpiter (flamen Dialis) se le permitía sentarse, a pesar de no poseer imperium.
La silla curul era habitualmente de marfil, con asiento cuadrado y patas curvadas formando una amplia X. No poseía respaldo y sus brazos eran bajos. Podía ser plegada, siendo así fácilmente transportable para ser usada por los magistrados y para otros usos especiales, como para los jefes militares en campaña (en este caso, se llamaba sellacastrensis). Según parece, aunque se trataba de un elemento suntuario, la curul resultaba intencionalmente incómoda si se permanecía sentado en ella durante largos periodos, obligando a los servidores públicos a ser diligentes en su trabajo, y recordando, de paso, que la función pública es transitoria, algo que, sin duda, quienes actualmente llegan a este tipo de representación no deberían olvidar: lo efímero de su puesto y que deben atender las necesidades de sus representados para lograr su bienestar a través de la legislación aprobada, expedida o reformada.
Como reminiscencia histórica, en Latinoamérica se aplica el término curul para referirse al escaño que ocupan congresistas en su papel de representantes populares (Cabrera, 2021, pp. 15 y ss.).
Actualmente, el diccionario electoral del Instituto Nacional de Estudios Políticos (INEP, 2024) define curul como aquellos puestos o asientos que integran un Parlamento o Cámara de Representantes. Es el asiento donde un representante popular ejerce sus funciones. También se le llama banca, escaño o asiento parlamentario. Proviene del latín curulis, que significa asiento, posición. En México, se usa como un sinónimo de cargo de elección popular que alude a la posición que el diputado o senador ocupa en su respectiva Cámara.
De acuerdo con la práctica parlamentaria mexicana, es el sitio o lugar que ocupa individualmente cada diputado en la sala de sesiones del Pleno de la Cámara de Diputados; en el Senado de la República, se le suele llamar escaño.
Como dato histórico-cultural, comparto a los lectores que, en México, en el Museo Casa de Carranza del Instituto Nacional de Antropología e Historia, se encuentra, dentro de la colección permanente de muebles y enseres, una silla curul que puede apreciarse en la siguiente imagen:
La forma de la silla corresponde a las utilizadas en el presídium del Palacio Legislativo de Donceles, por lo que es improbable que la mesa de trabajo que la acompaña haga juego. Fue utilizada en el Palacio Legislativo de Donceles, presumiblemente por la XXVII Legislatura, si bien el respaldo y asiento deberían ser de piel y no de vinil. Este tipo de mobiliario sigue siendo utilizado en dicho palacio por la Asamblea Legislativa de la Ciudad de México. El Palacio Legislativo de Donceles fue inaugurado como sede de la Cámara de Diputados por el presidente Porfirio Díaz en septiembre de 1910, con motivo del Centenario de la Independencia. Desde entonces, ha utilizado el mismo estilo de muebles, unas épocas en color negro y otras en color café (INAH 2024).
El diccionario universal de términos parlamentarios precisa que “representación” proviene del latín representatio, -õnis, que es la acción y efecto de representar; conjunto de personas que representan a una entidad, colectividad o corporación. Por su parte, la representación política proviene de la figura jurídico-privada del mandato en sus dos vertientes, históricamente hablando: el mandato imperativo, primero, y el mandato representativo, después (Berlín, 1998, pp. 600, 603).
Así, cuando hablamos de representación, encontramos vocablos tales como “sustituir, actuar en lugar de, en nombre de alguien; cuidar los intereses de alguien; reproducir, reflejar las características de alguien o algo; evocar simbólicamente a alguien o algo; personificar” (Bobbio et al, 2012, p. 1384).
En el siglo XVIII, cuando se hablaba de democracia, se aludía a las ágoras. Ahí se llevaban a cabo reuniones de ciudadanos constituidos en asambleas celebradas en lugares abiertos y públicos, que conformaban un espacio a través del cual todos tenían la posibilidad de participar en la toma de decisiones en temas relacionados con la vida pública. Con el pasar de los tiempos, surgiría lo que conocemos como representación política.
Entonces, la representación tiene sus orígenes en los antiguos teatros griegos donde los actores y actrices utilizaban máscaras aparentando ser un personaje diferente con cada una de ellas. Luego, la idea de la representación o personificación pasa a referir al hecho de que alguien o algunos necesitan realizar o estar presentes y, ante la imposibilidad de hacerlo por sí mismos, nombran a otro u otros para que decidan por ellos (Berlín, 1998, p. 600). Lo cierto es, como bien lo afirma Norberto Bobbio, que es imperativo decir ¡fuera máscaras!:
Una de las razones de superioridad de la democracia con respecto a los Estados absolutos que habían reivindicado los arcana imperii, y defendían con argumentos históricos y políticos la necesidad de que las grandes decisiones políticas fuesen tomadas en gabinetes secretos, lejanos de las miradas indiscretas del público ésta basada en la convicción de que el gobierno democrático pudiese finalmente dar vida a la transparencia del poder, al “poder sin máscaras” (Bobbio, 1986, p. 23).
Porque, tal como lo alude Rousseau en Del contrato social, “cuanto mejor constituido está el Estado, más se imponen los asuntos públicos sobre los privados en el espíritu de los ciudadanos. Hay, incluso, muchos menos asuntos privados, porque al proporcionar la suma de bienestar común una porción más considerable al de cada individuo, le queda menos que buscar en los afanes particulares” (Rousseau, 2003, p. 119). Y lo dijo alguna vez el Mahatma Gandhi: “El descontento saludable es el preludio para el progreso”, téngase muy presente esta expresión. Porque “tan pronto como el servicio público deja de ser el principal asunto de los ciudadanos, y tan pronto como prefieren servir con su bolsa antes que, con su persona, el Estado está ya cerca de su ruina” (Rousseau, 2003, p. 118)
Se determina, con dichas expresiones, la trascendencia de que la figura de la representación esté correctamente encauzada, y un porcentaje importante de que así sea depende de la ciudadanía, quien da vida y oxígeno a la democracia.
En palabras de Cesare Pinelli (2016), “una democracia crea un sistema de gobierno capaz de abrazar todos los diferentes intereses y cualquier extensión de territorio y población. Se trataba, según algunos, del gran descubrimiento de los tiempos modernos que solucionaría todos los problemas, tanto especulativos como prácticos” (p. 13).
No obstante, tal como lo expresa Alain Touraine (2000), “en muchos países occidentales se habla desde hace mucho tiempo, pero cada vez con mayor insistencia, de una crisis de la representación política que sería responsable de un debilitamiento de la participación” (p. 82), puesto que, continúa diciendo dicho autor, “no puede haber democracia representativa si los actores sociales no son capaces de dar sentido a su acción en lugar de recibirlo de los partidos políticos” (p. 84).
En la actualidad, “la representación popular se origina por el acto mediante el cual el pueblo sufraga su voto en favor de un candidato para que desempeñe un cargo de elección popular” (Berlín, 1998, p. 606). Tratándose del caso mexicano, la Constitución preceptúa en el artículo 39 que “la soberanía nacional reside esencial y originariamente en el pueblo. Todo poder público dimana del pueblo y se instituye para beneficio de éste. El pueblo tiene en todo tiempo el inalienable derecho de alterar o modificar la forma de su gobierno”. Se entiende, por ende, que debe haber un vínculo entre los gobernados y gobernantes, entre representantes y representados, y así lo regula el artículo 41 al establecer que “el pueblo ejerce su soberanía por medio de los Poderes de la Unión”; y uno de esos poderes es el Legislativo.
En este sentido, la representación política es otorgada al legislador por el pueblo soberano a través del voto popular. “Al menos en las democracias occidentales la opinión corriente está en general de acuerdo en identificar en las asambleas parlamentarias periódicamente elegidas la expresión concreta de la representación y en los parlamentarios los representantes” (Bobbio et al, 2012, p. 1384).
Al respecto, debo decir que, una vez otorgada dicha potestad a quienes ocupan una curul, es imperativo no desentenderse de la manera en que se conducen y la forma en que representan dicho mandato. Justamente ahí es donde debe hacerse presente y observante el poder del pueblo.
Hoy en día, ¿qué tan representados nos sentimos? Esto se relaciona con el fenómeno de desafección socio-política, pues tal parece que, en México y América Latina, la eficiente representación político-legislativa parece reducirse a tinta y papel; en la práctica, se advierten las consecuencias: hipertrofia normativa, iniciativas superfluas que no atienden las demandas ciudadanas, nombramiento de funcionarios por cuotas partidistas, derroche presupuestal, falta de profesionalización de la labor parlamentaria, legisladores al servicio del Poder Ejecutivo y de los poderes fácticos, rubros a los que cada Parlamento sumará otros tantos (Cabrera, 2017, p. 16). Tal situación ocurre en gobiernos no progresistas, entregados al neoliberalismo. En México, desde 2018, nos encontramos ante un cambio de régimen denominado cuarta transformación de la vida pública. Tratándose del Poder Legislativo, la representación legislativa es más cercana al mandato del pueblo.
En este sentido, consolidar la representación parlamentaria requerirá de tiempo y esfuerzo; no es producto de generación espontánea. Son necesarios múltiples factores para lograrlo, entre ellos destaca la vinculación del binomio electores-elegidos, a partir de lo cual es ineludible activar el grado de responsabilidad que tienen unos y otros. En esta tesitura, puedo afirmar que no hay legislador sin pueblo y que el pueblo requiere de representantes para hacer escuchar su voz, lo que constituye un círculo virtuoso (Cabrera, 2017, p. 19).
Para cerrar el presente punto, dejo aquí algunos interrogantes incitar al debate: ¿saben quiénes son sus representantes?, ¿mantienen comunicación con ellos?, ¿de qué manera se da el contacto con sus legisladores?, ¿han regresado a su distrito o solo se hicieron presentes para pedir el voto?, ¿atienden sus dudas y requerimientos?, ¿legislan atendiendo la voz del pueblo?
En este orden de ideas, es justo ir dejando atrás la vox populi que se pregunta ¿qué hace un legislador además de calentar la curul y levantar el dedo de vez en cuando, y cobrar todo lo más que se pueda? Ese es el desafío de los tiempos de transformación que nos está tocando vivir.
América Latina se compone por 20 países distribuidos de la siguiente manera: en América del Norte, México; en América Central, Costa Rica, Cuba, República Dominicana, El Salvador, Guatemala, Haití, Honduras, Nicaragua y Panamá; en América del Sur, Argentina, Bolivia, Brasil, Chile, Colombia, Ecuador, Paraguay, Perú, Uruguay y Venezuela.
A los latinoamericanos nos une no solo una tierra en común, sino las luchas y reivindicaciones por las que hemos transitado, primero para liberarnos del yugo colonialista, logrando la independencia, y luego para consolidar la soberanía de cada una de nuestras naciones. Agréguese a todo ello los distintos movimientos sociales para conquistar derechos y libertades que nos dan patria y significado de existencia como países soberanos, unidos en lo que llamamos América Latina. Cada una tiene sus desafíos e instituciones que le son propias, en algunas de las cuales tenemos coincidencias, como tener Poder Legislativo, unos bicamerales, otros unicamerales.
Veamos en las siguientes tablas cómo se conforman sus respectivos Parlamentos, incluyendo la denominación del Parlamento, el nombre de cada Cámara, cuándo es bicameral, el número de curules, así como la población por escaño.
Primero, presento aquellas naciones que tienen Congresos bicamerales.
Ahora, distingamos en la siguiente tabla cuáles países tienen Poderes Legislativos unicamerales:
En cuanto al número de curules, en proporción a la población de cada nación, existe disparidad entre los países latinoamericanos, al representar algunos un número mayor de población por escaño, tal como se muestra en las tablas anteriores.
Dicho ejercicio es útil para constatar qué tan cercano resulta ser un Congreso con su pueblo, pudiéndose afirmar en un primer momento que, si quienes ocupan una curul representan a un porcentaje menor de población, entonces tendrían mayor posibilidad de escuchar y ser cercanos con aquellos que representan, lo cual no siempre es una regla; de ahí la trascendencia de que los mandantes —el pueblo— mantengan cercanía y sean observantes del trabajo llevado a cabo por aquellos que son sus representantes populares.
V. El poder del pueblo trasladado al Poder Legislativo [arriba]
Entre los griegos, todo lo que el pueblo tenía que hacer lo hacía por sí mismo. Así se lee en el libro II, capítulo XV, denominado “De los diputados o representantes” de Del contrato social de Jean-Jacques Rousseau (2003, p. 121).
En efecto, los tiempos del ágora de la antigua Grecia, cuando solía reunirse el demos para tomar las decisiones públicas, han quedado para los anales de la historia. Hoy delegamos el gobierno, así como la representación en aquellos que son postulados y votados en elecciones libres para ejercer tales atribuciones. En este sentido, si la fuerza que representa el pueblo, la de los individuos concentrados, es condición para acceder a una consideración, esta fuerza no es de hecho considerada más que si está canalizada, reducida, utilizada. Es esta relación de fuerza y de poder que engendra todo un sistema según el cual, al mismo tiempo que se instaura al pueblo como persona, todo un discurso toma en control, extrae poder para su bien y en su nombre, y rechaza también todo aquello que amenaza ese poder (Bollème, 1986, p. 36).
La cuestión es de qué manera el pueblo se empodera para ejercer a plenitud la soberanía que dimana —tratándose del caso mexicano— del artículo 39 constitucional, sin que, por ello, quienes ejercen la potestad consideren amenazado ese poder, que en principio pertenece al pueblo, pues así lo reconoce el texto constitucional.
Tal como lo apunta Giovanni Sartori (2015), “si la democracia es gobierno del pueblo sobre el pueblo, será en parte gobernada y en parte gobernante. ¿Cuándo será gobernante? Obviamente, cuando hay elecciones, cuando se vota. Y las elecciones expresan, en su conjunto, la opinión pública” (p. 31). Aquí es preciso rescatar la importancia de participar, primero, emitiendo un sufragio y luego tomando parte de la vida pública a través de los mecanismos de participación existentes —de ello abundaré más adelante—, en tanto “el pueblo se presenta, y se representa, como poder de participación y de integración, en el momento en que la comunidad unánime trastorna toda jerarquía y todo orden establecido” (Bollème, 1986, p. 146).
El Parlamento constituye el espacio idóneo para constituirse en el pueblo en formato reducido, ya que los legisladores representan en todo momento los intereses de aquel que deposita en ellos su confianza. No se debe olvidar que “hablar del pueblo es llamar a los hombres a reunirse y a ponerse en posición (tomar posición), a movilizarse por y en nombre de la historia; a ponerse en posición como nación” (Bollème, 1986, p. 27), y, como esas reuniones ya no pueden celebrarse como en el ágora griega, acudimos a votar para vernos representados en aquellos que ocupan una curul, representación de la cual habremos de estar observantes e informados para exigir que ese mandato sea dirigido correctamente.
En este momento vale la pena rescatar algunas afirmaciones que Rousseau planteó en Del contrato social y que continúan vigentes para analizar el poder que es idóneo que posea el pueblo en relación con el Poder Legislativo. Advirtamos:
- Quien redacta las leyes no tiene, pues, ni debe tener ningún derecho legislativo, y el pueblo mismo no puede, aunque quiera, despojarse de este derecho intransferible; porque, según el pacto fundamental, solo la voluntad general obliga a los particulares, y nunca se puede asegurar que una voluntad particular sea conforme a la voluntad general hasta después de haberla sometido a los sufragios libres del pueblo (Rousseau, 2003, p. 65).
- Igual que el arquitecto observa y sondea el suelo antes de levantar un gran edificio para ver si puede aguantar su peso, el sabio legislador no empieza por redactar leyes buenas en sí mismas, sino que antes examina si el pueblo al que las destina es apto para soportarlas (Rousseau, 2003, p. 68).
- Por tanto, ¿qué pueblo es propio para la legislación? Aquel que, encontrándose ya vinculado por alguna unión de origen, de interés o de convención, no ha llevado todavía el verdadero yugo de las leyes; aquel que no tiene ni costumbres ni supersticiones arraigadas; aquel que no teme ser abrumado por una invasión súbita, que, sin entrar en las querellas de sus vecinos, puede resistir solo a cada uno de ellos, o ayudarse de uno para rechazar al otro; aquel en el que cada uno de sus miembros puede ser conocido de todos, y en el que no se ven forzados a cargar a un hombre con un fardo mayor del que puede llevar; aquel que puede prescindir de los demás pueblos y del que cualquier otro puede prescindir (Rousseau, 2003, p. 75).
- La soberanía no puede ser representada, por la misma razón que no puede ser enajenada; consiste esencialmente en la voluntad general, y la voluntad no se representa; o es ella misma, o es otra: no hay término medio. Los diputados del pueblo no son, por tanto, ni pueden ser sus representantes, no son más que sus delegados; no pueden concluir nada definitivamente. Toda ley que el pueblo en persona no haya ratificado es nula; no es una ley (Rousseau, 2003, p. 120).
Todas esas expresiones conducen a reflexionar y llamar la atención acerca de la relación Parlamento-ciudadanía, que suele darse de diversas maneras a partir de múltiples mecanismos de participación ciudadana para involucrar a los representados en los asuntos legislativos.
VI. Participación ciudadana en los asuntos legislativos [arriba]
Participar en los asuntos públicos es una cuestión que debe dejar de ser un debate para convertirse en una constante. Formar parte de la discusión pública a través de los distintos mecanismos a nuestro alcance fortalece la democracia, la vida comunitaria y el estado de bienestar; lo cual incluye intervenir en aquella agenda que tiene el Parlamento, puesto que “la teoría de la democracia se basa en la premisa de que los ciudadanos deben tener una participación activa e informada dentro del sistema de gobierno” (Zimmerman, 1992, p. 5). En efecto, no hablamos de cualquier tipo de participación, sino de una proactiva, informada y propositiva. En definitiva, ¿participar o no participar? En una sociedad consiente de la importancia de hacerlo, no debería ser un dilema.
Desgloso en los siguientes párrafos algunos componentes para lograr ese involucramiento en los asuntos públicos:
a) Ciudadanía
Más allá de que la calidad de ciudadano es otorgada por las leyes de cada nación —regularmente se enlistan sus requisitos en el texto constitucional—, en el caso de México, es el artículo 34 el que refiere quiénes tienen esta calidad: “los varones y mujeres que, teniendo la calidad de mexicanos, reúnan, además, los siguientes requisitos: haber cumplido 18 años, y tener un modo honesto de vivir”. Resultan requerimientos que, de primera vista, son muy sencillos de alcanzar, si dejamos de lado la ambigüedad de la expresión “tener un modo honesto de vivir”, lo cual da para un debate aparte. Se vuelve pertinente ensanchar esa descripción, para incluir el ejercicio de los derechos constitucionales, que es lo que le da sentido a la ciudadanía de los tiempos actuales.
Si nos remontamos a los clásicos, Aristóteles apunta que ciudadano es una persona que habita la ciudad y se compromete en su destino con su participación; en este momento, deseo enfatizar un atributo de ser ciudadano: la participación.
Ahora bien, “la ciudadanía se ha definido como el estatus (o condición) de personas con una serie de derechos civiles, políticos y sociales que les permiten participar políticamente” (Patiño, 2019, p. 19). Como se ve, en el ejercicio de esos derechos es que se participa y se adquiere compromiso con los asuntos públicos.
b) Participación ciudadana
La participación ciudadana se refiere a las acciones encaminadas tanto a la satisfacción de intereses particulares o de grupo como a la búsqueda del bienestar de una colectividad en las que se involucra al ciudadano, de manera libre y activa, ya sea en forma individual o colectiva. El fin de la participación ciudadana es que el concierto de voces de la sociedad sea tomado en cuenta por los gobernantes para generar condiciones que favorezcan el desarrollo pleno del ser humano y el de la comunidad en la que se desenvuelve (Florescano, 2015, p. 120).
Por tanto, es lo que sustenta y sostiene al Estado abierto. Es un proceso de construcción social de las políticas públicas. Es un derecho exigible a los poderes públicos y una responsabilidad cívica. De esta forma, es un proceso de doble vía que requiere una ciudadanía activa y un fomento estatal. Al igual que el acceso a la información, es un derecho reconocido en el artículo 21 de la Declaración Universal de Derechos Humanos.
Es necesario un momento para reflexionar sobre una cuestión crítica, inevitable y previa a cualquier otra: ¿participación para qué y quiénes la protagonizan? En el camino de responder la pregunta anterior, existen dos grandes tipos de estrategias políticas basadas en la participación ciudadana: a) participar para legitimar o b) participar para transformar. El primer caso lo practican los actores de poder para que sus posiciones, objetivos e intereses salgan fortalecidos. Tenemos, por ejemplo, el mecanismo de la consulta ciudadana. En el segundo caso, lo que se anhela es convertir la experiencia participativa en un proceso integral educativo, de conocimiento, para que la situación no se quede como está y donde está, para que sea más fuerte, consolidado o legitimado, y promover cambios y transformaciones (Patiño, 2019, pp. 106 y ss.).
En un mundo cada vez más complejo, las contribuciones de los ciudadanos son un recurso imprescindible para la formulación de políticas públicas. Una adecuada toma de decisiones requiere de los conocimientos, experiencias, opiniones y valores de los ciudadanos. La implementación de las decisiones difíciles depende, en buena medida, del consentimiento, aprobación y apoyo de los ciudadanos. Además, la participación ciudadana debe estar presente en todas las etapas del ciclo de una política pública (diseño y formulación, implementación, seguimiento y evaluación) y en todos los niveles de gobierno (nacional, regional y local) (CEPAL, 2024).
En este sentido, Alejandra Naser, Alicia Williner y Carlos Sandoval (2021) se dieron a la tarea de instrumentar las etapas idóneas para desarrollar una estrategia de participación ciudadana en los asuntos públicos, las cuales se dividen en siete:
1. Etapa de preparación: ¿Existen las condiciones y los mecanismos para llevarla a cabo?
2. Etapa de evaluación estratégica: Se tiene que tomar en cuenta el contexto sociopolítico para que, a través de información clave, se identifiquen oportunidades y amenazas que deben contemplar la estrategia de participación ciudadana al momento de ser elaborada e implementada.
3. Etapa de elaboración de la estrategia de participación ciudadana: Se definen los objetivos, el plan de difusión y el plan de acción.
4. Etapa de aprobación de la estrategia de acuerdo con procedimientos existentes: En dado caso, se acude a las instancias correspondientes para hacer oficial la participación ciudadana.
5. Etapa de implementación de la estrategia de participación ciudadana: A modo consultivo, se pueden llevar a cabo talleres, habilitar buzones de sugerencias, audiencias públicas, consultas deliberativas.
6. Etapa de incorporación de los resultados obtenidos de la estrategia de participación: Se incorporan aquellas propuestas recogidas durante la implementación de la estrategia de participación que aporten mayor viabilidad en términos políticos, técnicos y económicos.
7. Etapa de evaluación, seguimiento y rendición de cuentas de la estrategia de participación ciudadana: (Permite conocer el nivel de cumplimiento de los objetivos, actividades, resultados esperados y establecer las lecciones aprendidas.
Valdría la pena considerar hacer uso de dichas estrategias para mejorar la participación ciudadana en asuntos legislativos. Más adelante, cuando diserte acerca de la participación en los asuntos legislativos, abundaré en estas temáticas.
c) Mecanismos de participación ciudadana
Los mecanismos de participación ciudadana constituyen aquellas herramientas que hacen posible e incitan la participación en los asuntos públicos que a todos atañen. Es un ejercicio para influir en las decisiones colectivas, lo cual —idealmente— se ve reflejado en las políticas públicas.
En esta tesitura, para participar —y, por ende, empoderar a la ciudadanía—, es necesario contar con instrumentos que posibiliten e incentiven el involucramiento de todos en los asuntos públicos. Es importante hacer mención de que algunos de ellos son formales, es decir, están regulados en la Constitución y en las leyes secundarias; entre ellos hay mecanismos de participación ciudadana directa e indirecta. Otros son los informales o no tradicionales, lo cual significa que, aunque no se ha legislado al respecto, encuentran cabida como eficaces instrumentos de participación ciudadana. Encontramos como herramientas formales: por un lado, el voto, las consultas populares, la revocación de mandato, el plebiscito, el referéndum, el Parlamento abierto, y, por otro lado, aquellas ejercitadas a partir del uso de herramientas tecnológicas, tales como las redes sociales y las peticiones en línea, por mencionar algunas.
En este momento, es relevante apuntar que el voto es considerado como el instrumento de participación ciudadana por excelencia, pero habrá que ir más allá. Juan José Franco (2016) opina que “el derecho al voto no es simplemente un evento esporádico y potestativo del ser humano, sino que debe conformarse como una garantía de existencia de la democracia en México” (p. 30). Si la ciudadanía acude a votar, e incluso lo hace masivamente, pero luego se olvida de la política y de los políticos, y no sigue participando o lo hace de manera precaria, intermitente y desorganizada, el resultado es fácil de anticipar. Ahí, donde no tienen el contrapeso de la vigilancia ciudadana, los políticos disponen de un amplio margen de maniobra que es terreno fértil para que florezcan la corrupción, los abusos y la impunidad (Florescano, 2015, p. 126).
Al respecto, vale la pena recurrir a la encuesta nacional de cultura cívica (en lo sucesivo, ENCUCI) elaborada por el INEGI, donde se expone en el rubro “Participación ciudadana” los siguientes datos: 42.5% de las personas de 15 años y más está muy de acuerdo con la frase “el voto sirve para que haya un mejor gobierno” (INEGI, 2021, lám. 220). Además, el 55.8% declaró estar muy interesada o preocupada por los asuntos públicos (lám. 21). Con estos datos, vemos cómo persisten algunos desafíos para incrementar los porcentajes de participación ciudadana, por lo que es ineludible politizar a la ciudadanía para que cada vez sean más los interesados en la res pública.
La participación ciudadana en los procesos de toma de decisiones más allá de los ciclos electorales contribuye con el sistema democrático y los niveles de confianza pública. El involucramiento de la ciudadanía de forma temprana y oportuna facilita la inteligencia colectiva, la inclusión y la representatividad, fortalece la legitimidad de las instituciones públicas e incrementa la comprensión de la administración y gestión del Estado y de la labor parlamentaria y su importancia en el sistema político. La participación ciudadana de diferentes segmentos de la población puede ayudar a garantizar que no se dejen de atender las necesidades de nadie en el proceso de toma de decisiones (ParlAméricas, 2022, p. 22).
Es importante no pasar por alto lo expresado por Gustavo Gamallo (2006):
En un sentido colectivo, participar es estar presente activamente en los procesos que preocupan e interesan, lo que implica la intervención de las personas y los colectivos en actividades que influyan en la construcción de la agenda pública, en la defensa y promoción de sus intereses personales y sociales. En un sentido de acción individual, la participación ciudadana puede definirse como la actividad de los individuos, en cuanto ciudadanos, en la denominada esfera pública, que no se identifica solamente con los asuntos del Estado, sino además y de un modo cada vez más creciente, con todos aquellos asuntos de interés público (p. 14).
a. Participación en los asuntos legislativos
Cuando se trata de parlamentar, es preciso escuchar, recoger los sentimientos del pueblo, dialogar con un lenguaje que sea común para poner en práctica la participación ciudadana en los asuntos legislativos. De lo contrario, tal como lo afirma Giovanni Sartori (2006), “discutir es inútil cuando los interlocutores no se entienden porque no tienen cuidado de definir las palabras que utilizan”, lo cual tiene sentido tratándose del proceso de participación ciudadana que conduce a involucrarse en los asuntos legislativos.
En México, recientemente se han incorporado a la Constitución —así como expedido las leyes secundarias para instrumentarlas— figuras como las consultas populares y la revocación del mandato a nivel federal. Dicha situación incide sobre todo en las decisiones del presidente. Es ineludible incluir mecanismos en la Constitución y la legislación en la materia para que el pueblo como mandante de quienes ocupan en su nombre una curul cuente con las herramientas legales para exigir una mejor rendición de cuentas a sus representantes. En este punto, aunque está presente la figura del Parlamento abierto, aún se encuentra en una etapa muy temprana como para medir su efectividad.
No se debe perder de vista que la rendición de cuentas constituye uno de los mecanismos que tenemos como ciudadanos para ejercer el poder soberano conferido por la Constitución, además de ser una herramienta para recordar a nuestros gobernantes y representantes populares que están al servicio del pueblo y que su poder es limitado.
En estos menesteres, la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL, 2024) advierte la necesidad de que las democracias representativas se abran a mecanismos deliberativos que hagan posible la creación de confianza entre las estructuras gubernamentales y las sociedades de nuestra región.
Y aunque en las últimas décadas los países se han ido dotando de marcos legales para el ejercicio efectivo del derecho de las personas a participar en las decisiones que afectan su calidad de vida y entorno, persisten desafíos para institucionalizar nuevas formas de colaboración para la cocreación y la participación incidente, que permitan a la ciudadanía participar de manera activa en la política pública (CEPAL, 2024).
Lo cierto es que existe la necesidad de participar activamente para influir en la agenda legislativa, puesto que es (y debe ser) el eje articulador del trabajo legislativo. Además, la tecnología tiene que ser parte de la vida cotidiana del Estado, en este caso, del Poder Legislativo; y el Parlamento debe ir (y estar) adonde el pueblo está (y necesita) (Cabrera, 2021, p. 165). La participación ciudadana y el acompañamiento del pueblo forman parte de un binomio indisoluble para dar oxígeno a la vida pública y democrática del país.
Por ejemplo, para involucrar a la ciudadanía en los asuntos legislativos, es conveniente hacer uso de las tecnologías de la información y comunicación (TIC), las cuales no son un fin en sí, sino un medio para llegar a una mejor rendición de cuentas, una información más veraz, un conocimiento más profundo. Son, en muchos sentidos, un potencial amplificador de procesos e instituciones democráticos. Permiten a sus usuarios influir de mejor manera en la implementación de políticas públicas y en la confección de la agenda política de partidos, gobernantes y opositores. Las tecnologías no pueden por sí mismas resolver problemas. Pero pueden ser una herramienta para movilizar, informar, conocer y proponer soluciones (Singh, 2011, p. 15).
Tomando en cuenta a Luis Hipólito Patiño (2019) cuando expresa que “en el proceso de la construcción de métodos y técnicas para la formación del proyecto de participación ciudadana, los primeros pasos no son técnicos ni metodológicos, sino políticos” (p. 105) y retomando las etapas idóneas para desarrollar una estrategia de participación apuntadas por Naser, Williner y Sandoval (2021), veamos un ejemplo de cómo llevar la participación ciudadana a los asuntos legislativos.
Distingamos las fases en el siguiente esquema de elaboración propia. Acto seguido, procedo a ejemplificarlas:
a) Informarse: Lo primero que debe determinarse es la causa para involucrarse e influir en la agenda legislativa, por ejemplo, en la expedición de un nuevo ordenamiento, la reforma a alguna figura jurídica, la omisión de quienes ocupan una curul para legislar en algún sentido, entre otras. Para ello, es necesario estar al tanto del acontecer en las Cámaras y de lo que hacen los representantes populares. Esto se puede hacer a través de las redes sociales oficiales, páginas web del Poder Legislativo, o también por medios tradicionales como periódicos, boletines o impresos.
b) Prepararse: Una vez que se determinó el objetivo, llega la etapa de preparación que implica la disposición de participar considerando allegarse de la información, escenarios e instrumentos idóneos para implicase en cuestiones relacionadas al Parlamento.
c) Idear la estrategia: Continuando con las fases para participar en los asuntos legislativos, es momento de valorar las oportunidades y posibles desafíos para llevar a cabo la participación. Por ejemplo, pros y contras de hacer uso únicamente de campañas por medios socio-digitales para llamar la atención de los legisladores.
d) Elaborar la estrategia: En esta etapa se determina el alcance de la participación, como, por ejemplo, incidir en alguna reforma, manifestarse en contra de una legislación, llamar a cuentas al legislador, solicitar su gestión. Luego se precisan los modos a través de acciones que sean difundidas de manera oportuna para sumar adeptos.
e) Implementación: Se detonan acciones, acudiendo a las instancias dentro del mismo Parlamento y fortaleciendo vínculos con otros actores involucrados.
f) Evaluar la estrategia: Desarrolladas las anteriores fases, es útil analizar el camino de la participación llevado a cabo, lo cual resulta útil para, en su caso, redirigir acciones, instrumentos de participación y hasta para ampliar o acotar el objetivo inicial. Por ejemplo, posiblemente, en el trayecto, surgen nuevas iniciativas de ley que no se tenían contempladas y que modifican las causas por las cuales surge la necesidad de involucrarse en los asuntos legislativos.
g) Seguimiento y aprendizaje: Corroborar si los resultados fueron los esperados y atender las lecciones experimentadas durante el proceso son las últimas acciones.
VII. Democracia deliberativa para superar la curul vacía [arriba]
El siglo XIX se caracterizó por las grandes luchas sociales orientadas no solo a defender las libertades, sino a agregar otro tipo de derechos que hicieran posible influir en los asuntos públicos, lo que incluye a quienes nos representan y gobiernan, así como en la toma de decisiones gubernamentales. De esta manera, surgen los derechos políticos, uno de los cuales ya mencioné —el derecho al voto, el que por aquellas épocas estaba circunscrito a los estratos ilustrados de la sociedad, así como a los sectores económicamente privilegiados—.
En los tiempos actuales, y aunque en algunos países de América Latina aún es incipiente, ya es habitual referir a la democracia desde diversas aristas: la participación del pueblo en las elecciones; hacer uso de mecanismos como las consultas populares y la revocación del mandato; el ejercicio de la libertad de expresión y la libre manifestación de ideas; la defensa de nuestros derechos, así como la instauración de nuevos; la organización del pueblo para lograr el bienestar colectivo, entre otros.
De esta manera, si tomamos en cuenta que democracia proviene de demos (pueblo) y kratos (poder), significa el poder en manos del pueblo. En las democracias modernas, el pueblo elige a sus representantes sobre la base de ciertas reglas democráticas. La principal de ellas es la de mayoría, la cual permite determinar qué proyectos prevalecen, cuáles opciones políticas se imponen, qué candidatos ganan. Esta regla rige también para los representantes, quienes, una vez electos, se encargan de elaborar leyes, formular políticas y tomar decisiones sobre asuntos públicos (Florescano, 2015, p. 29).
Aquí habría que llevar a cabo la distinción clásica entre democracia representativa y democracia participativa. Mientras que en la representativa las decisiones las toman los representantes de los ciudadanos, en la democracia participativa son los ciudadanos quienes lo hacen directamente. Por ello, se ha entendido por participación ciudadana a los diferentes mecanismos, instrumentos o procesos que permiten a los ciudadanos participar en la toma de decisiones públicas (Patiño, 2019, p. 120).
Luego tenemos la democracia deliberativa, aquella donde la ciudadanía participa en la toma de decisiones públicas y el gobierno (en el caso que nos ocupa, el Parlamento) conserva la decisión final (TEPJF, 2023, p. 9). Existen diversos mecanismos para llevarla cabo, como la iniciativa popular, la consulta pública y el Parlamento abierto. En este sentido, resurge el debate de hacer uso del poder del pueblo soberano a través de la democracia deliberativa.
Así, hablemos del significado de curul vacía. Desde mi perspectiva y experiencia, se trata de una falta de representación al mandato conferido a quien obtiene un escaño en cualquiera de las Cámaras que conforman el Poder Legislativo; los representados consideran a quien ocupa un escaño en el Parlamento como alguien que no necesariamente está llevando a cabo sus actividades parlamentarias escuchando las necesidades del pueblo, sino que se ciñe o atiente a intereses particulares u oligárquicos, o bien es omiso en cumplir con el mandato conferido constitucionalmente. Y en ese ejercicio de democracia deliberativa, es oportuno hacer saber a quienes nos representan en el Parlamento que su voz es y debe ser una caja de resonancia de las necesidades y requerimientos de una sociedad cada vez más participativa.
Presentado el recorrido temático cuyo objetivo central fue llamar la atención acerca del fenómeno de la curul vacía, a partir de figuras como la participación ciudadana y la representación legislativa, quiero hacer énfasis en las siguientes cuestiones:
- Todo poder público dimana del pueblo y se instituye para beneficio de este.
- El Parlamento es el espacio idóneo para constituirse en el pueblo en formato reducido, ya que los legisladores representan en todo momento los intereses de aquel que deposita en ellos su confianza.
- Quienes ocupan una curul no deberían olvidar lo efímero de su puesto y que deben atender las necesidades de sus representados para lograr su bienestar a través de la legislación aprobada o reformada.
- La representación política es otorgada al legislador por el pueblo soberano a través del voto popular, pero es necesario ir más allá, utilizando diversos mecanismos de participación ciudadana para incidir en los asuntos legislativos.
- Es impostergable no dejar de llamar la atención acerca de la relación Parlamento-ciudadanía y la trascendencia de la democracia deliberativa.
- Cuando se trata de parlamentar, es preciso escuchar, recoger los sentimientos del pueblo, dialogar con un lenguaje que sea común para poner en práctica la participación ciudadana en los asuntos legislativos.
- En la vida parlamentaria, no más demos sin kratos. Desde la participación ciudadana en los asuntos legislativos, contribuyamos para que nunca más existan indicios de curul vacía.
- Finalmente, la curul vacía es aquella falta de representación al mandato conferido a quien obtiene un escaño en cualquiera de las Cámaras que conforman el Poder Legislativo. Es decir, los representantes no están atentos ni escuchan las necesidades del pueblo, atienden a intereses parciales y omiten cumplir el mandato que les es conferido constitucionalmente, lo que los convierte en curuleros, dícese de aquellos personajes cuya tonalidad y presencia en cualquiera de la Cámaras varía. Dichos especímenes suelen estar sentados en una curul —algunos por inercia, otros por convencimiento, varios, para defender sus y otros intereses, ciertos más con la camiseta de su partido tatuada— (Cabrera, 2021, p. 19).
Los invito a continuar el debate respecto a estas importantes cuestiones entre letras, con mi café y a un X de distancia como @_BarbaraCabrera.
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BOBBIO, Norberto; MATTEUCCI Nicola y PASQUINO Gianfranco. Diccionario de política, CDMX, Siglo XXI Editores, 2012.
BOLLÈME, Geneviève. El pueblo por escrito. Significados culturales de lo popular, CDMX, Consejo Nacional para la Cultura y las Artes, 1986.
CABRERA PANTOJA, Bárbara Leonor. Los Curuleros. Estudios y observación del Poder Legislativo, CDMX, Paideia, 2021.
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[1] Doctora en Derecho. Escritora. Investigócrata y divulgadora del conocimiento. La encuentran entre letras, con su café y a un X de distancia como @_BarbaraCabrera.
Presidenta del Comité Editorial Internacional de Quaestionis. Directora de Publicaciones en PaideiaMx. Socia de Internet Society, capítulo México. Miembro de la Red de Investigadores Parlamentarios de la Cámara de Diputados [México]. Investigadora parlamentaria en el Centro de Investigaciones Legislativas del Congreso del Estado de Jalisco [México]. Integrante del Claustro de profesores, así como del Comité de Investigación de Pármenas Centro de Estudios, con sede en la Ciudad de Puebla (México).
ÇAgenda temática de interés: pueblo, estado de bienestar, construcción de ciudadana, redes sociales, pensamiento crítico y tópicos legislativos.
Articulista nacional e internacional, con más de un centenar de artículos publicados en diversas revistas de divulgación del conocimiento, así como autora, coautora, coordinadora y prologuista en 39 libros.
