La necesaria revisión de la Comisión Permanente del Poder Legislativo en México

Dra. Bárbara Leonor Cabrera Pantoja[1]

“Mi deporte favorito es ver a los legisladores tratar de mantenerse al día con el mundo”
Neal Stephenson en Snow Crash

I. Introducción [arriba] 

El Poder Legislativo mexicano se deposita a nivel federal en dos Cámaras: una de Diputados y otra de Senadores, a las que en conjunto se les conoce como Congreso de la Unión. Este cuenta con dos periodos de sesiones, el primero va del 1º de septiembre al 15 de diciembre; y el segundo, del 1º de febrero al 30 de abril del año de que se trate. Ahora bien, durante el tiempo restante –cuando se considera que el Congreso se encuentra en receso- entra en funciones la Comisión Permanente, órgano parlamentario materia de análisis en este artículo para la Revista de Ciencia de la Legislación.

Dicho órgano parlamentario está regulado por el artículo 78 de la Constitución Política de los Estados Unidos mexicanos, así como por los artículos 116 al 129 de la Ley Orgánica del Congreso General de los Estados Unidos mexicanos (LOCGEUM); textos normativos en los que sustentaré la explicación que desarrollaré referente a esta figura jurídica.

Desde esta parte introductoria, es pertinente precisar que la acción de dicha Comisión está doblemente acotada: primero por el tiempo de su actuación, el cual está limitado a los recesos del Congreso; y segundo, solo podrá desempeñarse en los casos y condiciones que la Constitución y la LOCGEUM determinen.

En este contexto, los elementos para abrir el debate son: si las actividades de quienes ocupan una curul son tan extensas como substanciales, tal como se deriva de la importancia del Poder Legislativo que representa al pueblo en formato reducido; y que además, como lo he expresado recurrentemente, es el cerebro del gobierno ¿por qué sesionan tan pocos meses?

No se pierda de vista que durante los siglos XIX y XX, múltiples naciones se han percatado de ello y han hecho del trabajo parlamentario una actividad de tiempo completo, únicamente establecen breves periodos vacacionales. Es momento que nuestro país considere la posibilidad de prescindir de tal reliquia normativa que data del siglo XIX.

En esta tesitura, surge otra interrogante ¿continúa siendo útil la existencia de la Comisión Permanente para los tiempos que actualmente vivimos en México? para provocar la reflexión y el debate respecto a ello, no se olviden las palabras de Thomas Macaulay cuando señaló que la causa mayor de revoluciones, es que mientras las naciones avanzan al trote, las constituciones van a pie.

Dicho esto, toca el turno de hablar acerca de cómo se origina esta figura jurídica, lo cual es materia del siguiente punto.

II. El origen: la Diputación Permanente de Cortes [arriba] 

Son varios los acontecimientos históricos relacionados a la Constitución de Cádiz de 1812; no obstante, en esta ocasión centraré mi atención en lo que concierne al Poder Legislativo en cuanto se trate del antecedente de lo que hoy conocemos en México como Comisión Permanente.

Doy comienzo con un poco de historia para contextualizar al lector. Para ello, en los siguientes párrafos aludiré parte de lo expresado por José Gamas en el seminario internacional: “Conmemoración del bicentenario de la Constitución de Cádiz. Las ideas constitucionales de América Latina”

Veamos:

La Constitución Política de la Monarquía Española fue promulgada el 19 de marzo de 1812. Fue obra de las Cortes Generales y Extraordinarias de la Nación Española, reunidas durante la invasión napoleónica de España que derrocó a los monarcas Fernando VII y Carlos IV, hechos que provocaron la resistencia armada del pueblo español.

Es oportuno hacer referencia a que la Independencia de México se logró en 1821 por el consenso de todas las fuerzas políticas actuantes en ese momento: oligarquía criolla, Iglesia, ejército, partidarios de la Monarquía y los últimos rebeldes insurgentes. El acuerdo se expresó en el Plan de Iguala, firmado por todas las fuerzas políticas.

Ahí se previó la instauración de una Junta Provisional Gubernativa; por tanto, se mantuvo la vigencia de las leyes españolas en lo que no lo contradijeran y hasta que el nuevo Estado se diera una Constitución. Agustín de Iturbide fue electo presidente de la Junta.

Este órgano proclamó el Acta de Independencia del Imperio Mexicano, en la que se anuncia que la nación, ya independiente, se constituiría conforme a lo dispuesto en el Plan de Iguala y los Tratados de Córdoba.

El de Iturbide fue un gobierno breve. Posterior a este se gestó la instauración de un nuevo Constituyente, el cual aprobó el 31 de enero de 1824 el Acta Constitutiva de la Federación Mexicana, que contiene los principios que habrían de sustentar la Constitución y la Federación mexicana, y ordena al Ejecutivo provisional ponerlos en vigor en tanto el Congreso Constituyente elabora el texto de la misma.

Es entonces que el 4 de octubre de 1824 entró en vigor la primera Constitución Federal de los Estados Unidos Mexicanos. Es importante advertir que la estructura de ésta sigue el modelo de la de Cádiz; por tanto, la Diputación Permanente de Cortes se adaptó mediante el Consejo de Gobierno tomado de la Diputación Permanente de Cortes. Así el artículo 113 de la Constitución de 1824 dice “Durante el receso del Congreso general, habrá un consejo de gobierno, compuesto de la mitad de los individuos del Senado, uno por cada estado” La Comisión permanente, concebida originalmente en Cádiz como Diputación Permanente de Cortes, se ha mantenido hasta nuestros días con ciertas adecuaciones, tal como lo iré explicando más adelante. (Gamas, 2013: 253-263)

Dicho en palabras del Doctor Samuel Hernández Apodaca “otra gran influencia al sistema de división de poderes y, por ende, a nuestra forma parlamentaria de organizar el Poder Legislativo, nos llega a través de la Constitución de Cádiz y de los mismos hechos tan conocidos y comentados en su tiempo de la Revolución Francesa y de la Constitución de 1791, en que se concretaron y expresaron con gran fuerza política las ideas de libertad, igualdad y fraternidad que fueron la inspiración de la Revolución y la razón última de su éxito y de su difusión por el mundo” (Hernández, 2020: 25)

Trasladándonos a lo que aquél texto constitucional estatuía respecto a la Diputación Permanente de Cortes, antecedente de lo que hoy conocemos en México como Comisión Permanente, tenemos que el Título III de la Constitución de Cádiz de 1812, denominado “De las Cortes” está dividido en XI capítulos. Interesa poner atención –para efectos de esta aportación- a los capítulos I, II, VI y X; que corresponden respectivamente al modo de formarse las Cortes; del nombramiento de diputados de Cortes; de la celebración de las Cortes; y, de la diputación permanente de Cortes.

Sobre el particular, comenzaré por decir que “las Cortes son la reunión de todos los diputados que representan la Nación, nombrados por ciudadanos en la forma que se dirá” (artículo 27), en cuanto al número que la conforman, el artículo 31 es ilustrativo al señalar que por cada setenta mil almas de la población, habrá un diputado de Cortes; por supuesto que este conteo tiene excepciones a la regla, tal como lo estatuyen los artículos 32 y 33 de la Constitución de Cádiz de 1812.

Ahora bien, se celebrarán juntas locales de parroquia, de partido y de provincia para nombrar a los diputados de Cortes (artículo 34). Una vez realizados los respectivos nombramientos se celebrarán las Cortes, y será que se junten “todos los años en la capital del reino, en edificio destinado a este solo objeto (artículo 104), las cuales –lo regula el artículo 105 del propio texto de la Constitución en comento- podrán trasladarse a otro pueblo que no diste de la capital más de doce leguas y que convenga en la traslación las dos terceras partes de los diputados presentes.

Respecto a la duración del periodo de sesiones, la regulación la encontramos en los artículos 106 y 107 que respectivamente aluden que “las sesiones de las Cortes en cada año durarán tres meses consecutivos, dando principio el día primero del mes de marzo” y además, éstas “podrán prorrogar sus sesiones cuando más por otro mes en sólo dos casos: primero, a petición del Rey; y segundo, si las Cortes lo creyeren necesario por una resolución de las dos terceras partes de los diputados”

Relacionándose del objetivo central de análisis en esta ocasión: la Comisión Permanente –tal como lo adelanté- el antecedente lo encontramos en la Constitución de Cádiz que data de 1812 texto que dedica el capítulo X llamado “De la diputación permanente de Cortes” del Título que ya señalé al inicio de este punto.

Y su regulación se muestra en cuatro artículos (del 157 al 160) El primero de los cuales advierte que “antes de separarse las Cortes nombrarán una diputación que se llamará Diputación Permanente de Cortes”, la cual, según estatuye uno de sus artículos “durará de unas Cortes ordinarias a otras”; su composición será de siete individuos: tres de las provincias de Europa, tres de Ultramar y uno más será sorteado, entre Europa y Ultramar. Además, nombrarán dos suplentes, uno por cada lugar, léase Europa y Ultramar.

Finalmente, las facultades de esta diputación son: a) velar sobre la observancia de la Constitución y de las leyes, para dar cuenta a las próximas Cortes de las infracciones que haya notado; b) convocar a Cortes extraordinarias en los casos prescritos por la Constitución; c) desempeñar las funciones de los artículos 111 y 112; y, d) pasar aviso a los diputados suplentes para que concurran en lugar de los propietarios; y si ocurriese el fallecimiento o imposibilidad absoluta de propietarios y suplentes de una provincia, comunicar las correspondientes órdenes a la misma, para que proceda a nueva elección.
En suma, el origen de la comisión permanente (es) netamente español, y antes bien, esto significa tan sólo que es una institución arraigada en nuestros antecedentes constitucionales. (Soberanes 2019: 474)

Así, como podemos apreciar, la Comisión Permanente tiene una ascendencia genuina y exclusivamente hispánica y su función fue reemplazar a las Cortes durante el tiempo en que éstas no actuaban, en dos de sus principales funciones: administrar los subsidios y velar por la observancia de los fueros; y aunque después desaparecería de España, se implantaría en algunos países de Europa y en América Latina. (De Dienheim, s/f: párr. 3) Tal es el caso de México donde esta figura jurídica prevalece.

Vayamos ahora al siguiente punto donde expongo la naturaleza, estructura y organización de este órgano legislativo sui generis; tópicos que contribuirán al debate acerca de la oportunidad de saber si estamos en el momento adecuado para prescindir o no de ella.

III. Naturaleza, integración y organización de la Comisión Permanente [arriba] 

La Comisión Permanente es el órgano del Congreso de la Unión que actúa durante los recesos parlamentarios; esto es, entre los periodos ordinarios de sesiones del Congreso General. Consecuentemente, habrá dos periodos de receso, el primero que iniciará el 16 de diciembre de cada año (o el 31 del mismo mes del año de inicio de cada sexenio) y termina a más tardar el 31 de enero; el segundo se inicia el 1° de mayo y termina el 31 de agosto.

Cabe señalar que, “al ser un órgano que da continuidad a algunas de las competencias establecidas a favor del Congreso General, la Comisión Permanente funciona con base en los principios y reglas constitucionales genéricas aplicables al Congreso de la Unión” (Cossío, 2017: 1262) No obstante, como ya lo anticipé y detallaré más adelante; su actuación y atribuciones son limitadas.

Entonces, la existencia de la Comisión Permanente se explica en función de que el Congreso no sesiona interrumpidamente todos los días del año ni esta ordinariamente reunido siempre, sino que por razones políticas se ha considerado necesario que entre en receso (actualmente 2 veces al año); por lo que, de darse el supuesto de que el Congreso de la Unión no reconociera su necesidad de reposo, entonces no estaría justificada la existencia de este órgano. (De Dienheim, s/f: párr. 10).

Se integra con 37 legisladores: 19 diputados y 18 senadores, con sus correspondientes suplentes, nombrados por sus respectivas Cámaras.

Ahora bien, el procedimiento para su elección y conformación es el siguiente:

En la víspera de que concluya el periodo ordinario de sesiones respectivo; es decir, en la sesión de clausura, cada una de las Cámaras procederá a la elección de quienes los representarán en dicha Comisión; esto se hará mediante voto secreto, es decir, por cédula.

Ese mismo día, quienes hubieren sido electos, se reunirán a efecto de conformar su Mesa Directiva, en la que será la primera sesión de la Comisión Permanente. El procedimiento para elegirla es el enunciado a continuación:

a) Existirá una presidencia provisional que recaerá en la persona a quien corresponda el primer lugar, por orden alfabético de apellidos, o de éstos y de nombres si hubiere dos o más apellidos iguales.

b) El presidente provisional nombrará dos secretarios.

c) Los diputados y senadores elegirán por mayoría, en votación por cédula, un presidente, un vicepresidente y cuatro secretarios; de éstos últimos dos deberán ser diputados y dos senadores. El presidente y el vicepresidente serán elegidos para un periodo de receso, entre los diputados; y para el periodo siguiente, entre los senadores.

d) Llevada a cabo la elección de la Mesa Directiva, quienes resulten electos tomarán posesión de sus cargos, y el presidente declarará instalada la Comisión Permanente, haciendo las comunicaciones correspondientes.

Tratándose de la celebración de sus sesiones. Las que correspondan al primer receso de cada año de la Legislatura de que se trate, se llevarán a cabo en el recinto de la Cámara de Diputados. Mientras tanto, las del segundo receso, serán celebradas en el recinto de la Cámara de Senadores.

La práctica parlamentaria ha institucionalizado los miércoles como el día de la sesión de la este órgano parlamentario.

De hecho, la Comisión Permanente cuenta con un Micro Sitio el cual vale la pena explorar para saber más acerca de su naturaleza, integración y organización, entre otras cuestiones.

Pueden acceder al mismo escaneando el código QR:

Para dar continuidad a estas temáticas, llegó el momento de pasar al siguiente apartado para identificar las facultades de la Comisión Permanente, que conducirá a presentar su funcionamiento.

IV. Atribuciones y funcionamiento de este Órgano Legislativo [arriba] 

Vale la pena enfatizar que la doctrina coincide al señalar que la Comisión Permanente no es un Poder, ni una cuarta rama en que se haya dividido la acción gubernativa, sino que es simplemente un órgano del Poder Legislativo Federal con una actuación excepcional y limitada y en tal virtud sólo goza de las atribuciones que la Constitución le señala. No obstante lo anterior es preciso decir que en su actuación supletoria o sustitutiva del Congreso durante los recesos de éste, sí actúa ejerciendo atribuciones que en estricto sentido sólo deberían hacer uso de ellas el Poder Legislativo (como Congreso o por separado sus respectivas Cámaras en Pleno). Es decir que aun cuando la Comisión Permanente no es un Poder, actúa como tal en los períodos en que el Congreso no está reunido en sesiones ordinarias (De Dienheim, s/f: párr. 18).

A partir de este conocimiento, es trascendental saber cuáles son las atribuciones con las que cuenta este órgano parlamentario; algunas de ellas las enlista el artículo 78.

Distingamos cuales son:

- Recibir, en su caso, la protesta del Presidente de la República.

- Resolver los asuntos de su competencia; recibir durante el receso del Congreso de la Unión las iniciativas de ley, las observaciones a los proyectos de ley o decreto que envíe el Ejecutivo y proposiciones dirigidas a las Cámaras y turnarlas para dictamen a las comisiones de la Cámara a la que vayan dirigidas, a fin de que se despachen en el inmediato periodo de sesiones.

- Acordar por sí o a propuesta del Ejecutivo, la convocatoria del Congreso o de una sola Cámara a sesiones extraordinarias, siendo necesario en ambos casos el voto de las dos terceras partes de los individuos presentes. La convocatoria señalará el objeto u objetos de las sesiones extraordinarias. Cuando la convocatoria sea al Congreso General para que se erija en Colegio Electoral y designe presidente interino o substituto, la aprobación de la convocatoria se hará por mayoría.

- Conceder licencia hasta por sesenta días naturales al Presidente de la República.

- Ratificar los nombramientos que el Presidente haga de embajadores, cónsules generales, empleados superiores de Hacienda, integrantes del órgano colegiado encargado de la regulación en materia de energía, coroneles y demás jefes superiores del Ejército, Armada y Fuerza Aérea Nacionales, en los términos que la ley disponga.

- Conocer y resolver sobre las solicitudes de licencia que le sean presentadas por los legisladores.

Las atribuciones que están derogadas corresponden a las fracciones I y V.

La fracción I derogada decía: I. Prestar su consentimiento para el uso de la Guardia Nacional en los casos de que habla el artículo 76 fracción IV. Mientras tanto, la V. hacía referencia a otorgar o negar su ratificación a la designación del procurador general de la República, que le someta el titular del Ejecutivo federal.

Adicionalmente a dichas facultades, el mismo texto constitucional le asigna algunas otras funciones, las cuales derivan de diversos artículos, entre los que se encuentran:

- Aprobar, en los recesos de la Cámara de Senadores, a los miembros designados por el Presidente de la República para integrar la Junta de Gobierno del organismo encargado del Sistema Nacional de Información Estadística y Geográfica (INEGI). (Artículo 26, apartado B)

- Designar a los magistrados de los tribunales agrarios propuestos por el Ejecutivo Federal en los recesos de la Cámara de Senadores. (Artículo 27, fracción XIX)

- Aprobar la designación de las personas encargadas de la conducción del Banco Central (Banco de México) que haga el Presidente de la República, cuando no esté en funciones de la Cámara de Senadores. (Artículo 28, séptimo párrafo)

- Aprobar, en su caso, la suspensión de Garantías. (Artículo 29, primer párrafo)

- Permitir, en su caso, la ampliación del plazo de presentación de la iniciativa de la Ley de Ingresos y del Proyecto de Presupuesto de Egresos a solicitud suficientemente justificada del Ejecutivo. (Artículo 74, fracción IV, quinto párrafo)

- En el caso de desaparición de poderes de un Estado, y si así procede, hacer el nombramiento de gobernador provisional de entre la terna que le someta el Presidente de la República. (Artículo 76, fracción V)

- Si el Congreso no estuviere en sesiones, la Comisión Permanente lo convocará inmediatamente a sesiones extraordinarias para que se constituya en Colegio Electoral, nombre un presidente interino y expida la convocatoria a elecciones presidenciales.

Si el Congreso no estuviere reunido, la Comisión Permanente lo convocará inmediatamente a sesiones extraordinarias para que se constituya en Colegio Electoral y nombre un presidente substituto siguiendo, en lo conducente, el mismo procedimiento que en el caso del presidente interino. (Artículo 84, cuarto párrafos cuarto y quinto)

- Otorgar permiso al Presidente de la República para ausentarse del territorio nacional. (Artículo 88)

- Cuando las recomendaciones emitidas por los organismos de protección de los derechos humanos no sean aceptadas o cumplidas por las autoridades o servidores públicos, la Cámara de Senadores o en sus recesos la Comisión Permanente, podrán llamar, a solicitud de estos organismos, a las autoridades o servidores públicos responsables para que comparezcan ante dichos órganos legislativos, a efecto de que expliquen el motivo de su negativa. (Artículo 102, apartado B, segundo párrafo)

- Elegir al Presidente y a los Consejeros de la Comisión Nacional de Derechos Humanos. (Artículo 102, apartado B, párrafos sexto y séptimo)

- Fungir como parte en las controversias Constitucionales que puedan darse entre ella y el Poder Ejecutivo. (Artículo 105, fracción I, inciso c)

- En el caso de reformas a la Constitución hacer el cómputo de los votos de las legislaturas de los Estados y hacer la declaración de haber sido aprobadas las adiciones o reformas respectivas. (Artículo 135)

Como se advierte del recorrido por las atribuciones conferidas a la Comisión Permanente, entre ellas no encontramos la función propiamente legislativa; esto es, dicho órgano parlamentario no puede llevar a cabo aquellas tareas inherentes a la confección de leyes o reglamentos, mucho menos reformas a la Constitución. En suma, esta Comisión no está facultada para sustituir o suplir a ninguna de las Cámaras que conforman el Congreso de la Unión en su importante labor de legislar. Al respecto, sépase que en México, la creación de leyes es una función del Congreso prevista a través de las distintas fracciones del artículo 73 y regulada en los artículos 71 y 72 de nuestra Constitución Federal.

Reconocidas las atribuciones de la Comisión Permanente y para dar continuidad a este punto, es oportuno hablar de la forma en que funciona este órgano parlamentario.

Es sabido que nos encontramos en una época inusual debido a la pandemia provocada por el nuevo coronavirus SARS-CoV-2 –conocido habitualmente como COVID-19-, debido a ello el #QuédateEnCasa y detener ciertas actividades fue la constante en todo el orbe. México, no fue la excepción; no obstante, las legislativas fueron consideradas por Decreto como actividades esenciales, tal como lo detallaré más adelante.

Por tanto, subdivido esta parte en dos; una para dar a conocer el funcionamiento habitual de la Comisión Permanente; y otra para presentar como se llevaron cabo las tareas parlamentarias durante la pandemia. Vayamos a ello.

a) Funcionamiento habitual

La Comisión Permanente se hará cargo de las atribuciones que le son conferidas por Ley, para ello este órgano parlamentario sesionará una vez por semana, en los días y horas que el presidente de la misma lo notifique formalmente.

Existe la posibilidad de celebrar sesiones fuera de los días estipulados, previa convocatoria por parte del presidente.

Ahora bien, como esta Comisión está conformada por diputados y senadores, es trascendente destacar que celebrará sus sesiones en uno u otro recinto de cada Cámara del Congreso de la Unión. Dando comienzo con las del primer receso de cada año de la Legislatura, las cuales serán en la Cámara de Diputados; y durante el segundo receso, la Comisión Permanente sesionará en el recinto de la Cámara de Senadores.

Referente al quórum necesario para que la Comisión Permanente pueda sesionar válidamente; debo decir que ni la Constitución, ni la LOCGEUM estatuyen el número mínimo de los integrantes que deben estar presentes para que ésta funcione.

En la práctica parlamentaria, el quórum manejado es el de la mitad más uno de sus integrantes. Aunque no es claro si dicho número debe ser tomado respecto al número total de miembros, que son 37; lo cual requeriría la asistencia de 19 legisladores; o si debiera contarse por cada uno de los tipos de legisladores que la integran (10 Senadores, más 10 Diputados) lo cual representaría un quórum de 20 legisladores.

En cuanto a las votaciones para aprobar las decisiones por parte de la Comisión Permanente; por regla general, el artículo 123 de la LOCGEUM establece que dicha Comisión adoptará sus resoluciones por mayoría de votos de sus miembros presentes.

Las excepciones a la regla las encontramos cuando acuerda por sí o a propuesta del Ejecutivo, la convocatoria del Congreso o de una sola Cámara a sesiones extraordinarias (artículo 78, fracción IV); en el caso de la designación de un gobernador provisional al haber desaparecido los poderes de un Estado (artículo 76, fracción V); así también tratándose del nombramiento del Presidente y de los Consejeros de la Comisión Nacional de Derechos Humanos (artículo 102, apartado B) en todos esos supuestos se requiere una votación calificada de al menos dos terceras partes de los miembros presentes.

En los casos en que la Comisión Permanente acuerde convocar al Congreso o a una sola de sus Cámaras a sesiones extraordinarias deberá señalar en la Convocatoria respectiva el objeto u objetos de las sesiones extraordinarias ya que el Congreso o las Cámaras convocadas sólo se ocuparán del asunto o asuntos que la propia Comisión sometiese a su conocimiento.

La Comisión Permanente no suspenderá sus trabajos durante los periodos extraordinarios de sesiones que se convoquen, salvo en aquellos casos a que se refiera al asunto para el que se hubiese convocado el periodo extraordinario respectivo.

La Comisión Permanente podrá tener hasta tres comisiones para el despacho de los negocios de su competencia. Actualmente, los acuerdos adoptados al inicio de cada periodo de receso, por el Pleno de la asamblea de la Comisión Permanente, han sido consistentes en integrar las siguientes tres comisiones de trabajo:

- Primera Comisión de Trabajo: Gobernación, Puntos Constitucionales y Justicia.

- Segunda Comisión de Trabajo: Relaciones Exteriores, Defensa Nacional y Educación Pública.

- Tercera Comisión de Trabajo: Hacienda y Crédito Público, Agricultura y Fomento, Comunicaciones y Obras Públicas.

Finalmente, el último día de su ejercicio en cada periodo de receso parlamentario, la Comisión Permanente deberá tener formados dos inventarios, uno para la Cámara de Diputados y otro para el Senado de la República, que se turnarán a las secretarías de las respectivas Cámaras y contendrán las memorias, oficios, comunicaciones y otros documentos que hubiere recibido durante el receso relativo. (Artículo 129 LOCGEUM)

b) Funcionamiento durante la pandemia provocada por el COVID-19

La pandemia desatada por el COVID-19 modificó radicalmente la cotidianeidad, incluida la forma en que trabajamos. Y ya que las actividades legislativas en México se consideraron por Decreto como esenciales (Cfr. el Diario Oficial de la Federación del 31 de marzo de 2020 consultable escaneado el código QR)

Dicho Poder Público no detuvo sus labores, suerte que siguió la Comisión Permanente; por tanto, para eficientar el ejercicio de sus funciones emitieron el 1 de mayo de 2020, un Acuerdo signado por la Mesa Directiva de dicho órgano parlamentario, con la finalidad de establecer las reglas básicas para su funcionamiento.

El Acuerdo de referencia está dividido en tres partes, cada uno con sus respectivos puntos. La primera parte está dedicada a reglamentar el funcionamiento presencial de la Comisión Permanente, teniendo como subtemas: de las sesiones plenarias, del orden del día, de las iniciativas, de las proposiciones no legislativas, de la agenda política, de la discusión de dictámenes, de las reglas para la discusión, de la publicación de los asuntos; del procedimiento para el escrutinio y declaratoria de aprobación de una reforma constitucional, del control de acceso al salón de sesiones; y, del orden de las sesiones.

Regular el funcionamiento a distancia de la Comisión Permanente, es materia de la segunda parte del Acuerdo, la cual incluye un apartado llamado “De las sesiones plenarias a distancia”. La tercera y última parte del documento de referencia estatuye lo concerniente a la Mesa Directiva, abordando dos puntos específicos: de sus reuniones, así como de su respectivo orden del día.

Dicho Acuerdo es posible consultarlo de manera íntegra escaneado el código QR:

Es así como el Poder Legislativo Federal en México –sea el Congreso de la Unión con sus dos Cámaras; o bien, la Comisión Permanente- no detuvieron sus actividades, sino que estas se llevaron a cabo incorporando las Tecnologías de la Información y Comunicación, lo cual ha resultado un aprendizaje tanto complejo como interesante; no obstante profundizar en ello no es el objetivo central de esta aportación. Por tanto, continuemos con el estudio de la Comisión Permanente a través de una revisión al artículo de la Constitución Política de los Estados Unidos que lo regula: el 78.

Conozcamos en seguida como se ha ido adecuando a través de las distintas reformas.

V. Un repaso constitucional: las reformas al artículo 78 [arriba] 

Este recorrido por las ocho reformas constitucionales por las cuales ha transitado el artículo 78 de la Constitución Política de los Estados Unidos mexicanos –todas publicadas en el Diario Oficial de la Federación (DOF)- da comienzo apuntando la redacción original de dicho numeral, el cual data del 5 de febrero de 1917; fecha de la promulgación de la Constitución que aún nos rige, de tal manera que se pueda observar la forma en que la Comisión Permanente se ha ido adecuando a través del tiempo.

Veamos en los siguientes párrafos las reformas referidas:

- Texto original DOF 05-02-1917. Establece que durante el receso del Congreso habrá una Comisión Permanente compuesta de veintinueve miembros, de los que quince serán Diputados, y catorce Senadores, nombrados por sus respectivas Cámaras la víspera de la clausura de las sesiones.

- 1ª reforma DOF 29-12-1980. En esta primera reforma, se agrega que “para cada titular las Cámaras nombrarán, de entre sus miembros en ejercicio, un substituto”

- 2ª reforma DOF 10-08-1987. En esta segunda reforma se incrementa el número de integrantes de la Comisión Permanente para quedar en “37 miembros de los que 19 serán diputados y 18 senadores”, además de modificar la redacción para señalar específicamente que se trata “de los períodos ordinarios de sesiones” mientras que en el texto original solo aludía a la “clausura de las sesiones”

- 3ª reforma DOF 30-07-1999. La novedad de esta tercera reforma es la adición de las atribuciones de este órgano parlamentario.

La Comisión Permanente, además de las atribuciones que expresamente le confiere esta Constitución, tendrá las siguientes:

I. Prestar su consentimiento para el uso de la Guardia Nacional en los casos de que habla el artículo 76 fracción IV;

II. Recibir, en su caso, la protesta del Presidente de la República;

III. Resolver los asuntos de su competencia; recibir durante el receso del Congreso de la Unión las iniciativas de ley y proposiciones dirigidas a las Cámaras y turnarlas para dictamen a las Comisiones de la Cámara a la que vayan dirigidas, a fin de que se despachen en el inmediato periodo de sesiones;

IV. Acordar por sí o a propuesta del Ejecutivo, la convocatoria del Congreso o de una sola Cámara a sesiones extraordinarias, siendo necesario en ambos casos el voto de las dos terceras partes de los individuos presentes. La convocatoria señalará el objeto u objetos de las sesiones extraordinarias;

V. Otorgar o negar su ratificación a la designación del procurador general de la República, que le someta el titular del Ejecutivo Federal;

VI. Conceder licencia hasta por treinta días al Presidente de la República y nombrar el interino que supla esa falta;

VII. Ratificar los nombramientos que el Presidente haga de ministros, agentes diplomáticos, cónsules generales, empleados superiores de Hacienda, coroneles y demás jefes superiores del Ejército, Armada y Fuerza Aérea Nacionales, en los términos que la ley disponga, y

VIII. Conocer y resolver sobre las solicitudes de licencia que le sean presentadas por los legisladores.

- 4ª reforma DOF 17-08-2011. Únicamente se reforma la fracción III, para incluir dentro de los asuntos a resolver por la Comisión Permanente, la recepción de: “las observaciones a los proyectos de ley o decreto que envíe el Ejecutivo” para turnarlas a la Cámara a la que vayan dirigidas, a fin de que se despachen en el inmediato periodo de sesiones.
- 5ª reforma DOF 09-08-2012. Se agrega al final de la fracción IV. lo siguiente: “Cuando la convocatoria sea al Congreso General para que se erija en Colegio Electoral y designe presidente interino o substituto, la aprobación de la convocatoria se hará por mayoría”

En la fracción VI, la licencia que se puede conceder al Presidente de la República, pasa de treinta a sesenta días naturales.

En lo que corresponde a la fracción VII se elimina la ratificación de ministros y agentes diplomáticos. Y se agrega la de embajadores e integrantes de los órganos colegiados encargados de la regulación en materia de telecomunicaciones, energía y competencia económica, por parte de la Comisión Permanente.

- 6ª reforma DOF 11-06-2013. Se adecua la fracción VII, correspondiente a la ratificación de los nombramientos que el Presidente realice. En la reforma de 2012 decía: “integrantes de los órganos colegiados encargados de la regulación en materia de telecomunicaciones, energía y competencia económica”; con esta reforma queda así: “del órgano colegiado encargado de la regulación en materia de energía”

- 7ª reforma DOF 10-02-2014. Deroga la fracción V que decía: “Otorgar o negar su ratificación a la designación del procurador general de la República, que le someta el titular del Ejecutivo federal”

- 8ª reforma DOF 26-03-2019. Deroga la fracción I que indicaba: “Prestar su consentimiento para el uso de la Guardia Nacional en los casos de que habla el artículo 76 fracción IV”

De la serie de adecuaciones a dicho numeral de la Constitución Federal, destacan dos datos: pasaron 70 años desde su texto original para que el número de los integrantes de la Comisión Permanente se incrementará; pasando de tener 29 integrantes –de los cuales 15 eran diputados y 14 senadores- hasta la reforma de 1987 cuando su número aumenta, para llegar a constituirse como actualmente la conocemos: 37 legisladores: 19 diputados y 18 senadores. Además, llama la atención que fue hasta 1999 cuando se incorporan las atribuciones a dicho órgano parlamentario, las cuales ligeramente han ido modificándose.

Pasemos al siguiente punto, donde hago alusión al número de meses que están en funciones los Congresos en América Latina.

VI. Periodos de sesiones: un recorrido por Latinoamérica [arriba] 

Para contrastar como estamos en cuanto a los periodos de sesiones parlamentarias, lo cual resulta útil para abrir el debate acerca de la pertinencia o no de tener una Comisión Permanente en México; presentaré un recorrido por nueve países de América Latina; incluido nuestro país, a los cuales se suman Argentina, Brasil, Chile, Colombia, Costa Rica, Paraguay, Perú y Venezuela. Todas estas naciones tienen un sistema presidencial. Dichos datos fueron tomados de sus textos constitucionales y disposiciones reglamentarias. Vamos a ello.

Argentina

Solo hay un periodo ordinario de sesiones al año para ambas Cámaras, el cual inicia el 1º de marzo y concluye el último día de noviembre.

Podrá abrirse un periodo extraordinario convocado por el Presidente de la Nación.

Brasil

Tiene dos periodos de sesiones; el primero de ellos va del 15 de febrero al 30 de junio; y el segundo, del 1º de agosto al 15 de diciembre.

Chile

El Congreso abrirá sus sesiones ordinarias el 21 de mayo de cada año y las cerrará el 18 de septiembre.

Colombia

El Congreso, por derecho propio, se reunirá en sesiones ordinarias, durante dos periodos por año, que constituirán una sola legislatura.

El primer periodo de sesiones comenzará el 20 de julio y terminará el 16 de diciembre. El segundo, va del 16 de marzo y concluirá el 20 de junio.

Costa Rica

Se reunirá cada año el día 1º de mayo, aún cuando no haya sido convocada.

Sus sesiones ordinarias durarán seis meses, divididas en dos periodos: del 1º de mayo al 31 de julio; y del 1º de septiembre al 30 de noviembre.

Una legislatura comprende las sesiones ordinarias y extraordinarias celebradas entre el primero de mayo y el 30 de abril siguiente.

México

Habrá dos periodos ordinarios de sesione:

El primero va del 1º de septiembre al 15 de diciembre de cada año, excepto cuando el Presidente de la República inicie su encargo en la fecha prevista por el artículo 83, en cuyo caso las sesiones podrán extenderse hasta el 31 de diciembre.

El segundo periodo da comienzo el 15 de marzo de cada año, el cual no podrá prolongarse más allá del 30 de abril.

Paraguay

Ambas Cámaras del Congreso se reunirán anualmente en sesiones ordinarias, desde el 1º de julio de cada año hasta el 30 de junio siguiente; con un periodo de receso desde el 21 de diciembre al 1º de marzo.

Perú

Dentro del periodo anual de sesiones, habrá dos periodos ordinarios de sesiones o legislaturas: el primero inicia el 27 de julio y termina el 15 de diciembre; el segundo, inicia el 1º de marzo y termina el 15 de junio.

Venezuela

El primer periodo de las sesiones ordinarias de la Asamblea Nacional comenzará, sin convocatoria previa, dando comienzo el 5 de enero de cada año o el día posterior más inmediato posible y durará hasta el 15 de agosto.

El segundo periodo comenzará el 15 de septiembre o el día posterior más inmediato posible y terminará el 15 de diciembre.

De los países comparados podemos ver que Venezuela es el país que más sesiona, teniendo breves intervalos de quince días entre un periodo y otro.

Hay tres países que sesionan nueve meses durante el año, tal es el caso de Argentina, Brasil y Paraguay. Mientras que Colombia sesiona durante 8 meses; entretanto Perú lo hace 7 meses.

Finalmente, entre los países que menos sesionan encontramos a Costa Rica, Chile y México, que suman únicamente 6 meses de periodos ordinarios.

Ahora, ha llegado el momento de poner sobre la mesa de debate la conveniencia o no de que esta figura jurídica continúe dentro del andamiaje parlamentario.

VII. Pertinencia de someter a debate esta figura parlamentaria [arriba] 

Para determinar la necesidad de derogar la figura jurídica de la Comisión Permanente es preciso analizar los argumentos que determinen que estamos ante un órgano parlamentario cuya ascendencia es genuina y exclusivamente hispánica, la cual data del siglo XIX.

En seguida, algunos de esos razonamientos, los cuales son meramente enunciativos, no limitativos:

a) Relativo al procedimiento de selección de los integrantes de la Comisión Permanente. Ya que en el Poder Legislativo existen grupos parlamentarios, regularmente aquellos que tienen mayor número de integrantes, son los que suelen tomar las decisiones mayoritarias; por tanto, suelen ser los de más representación en dicho órgano parlamentario.

b) Tratándose de la representatividad. Es ineludible hacer una revisión crítica de la proporcionalidad, ya que de los 628 parlamentarios que integran el Congreso General: 500 son diputados y 128 senadores; lo cual lleva a pensar que la Comisión Permanente no representa correctamente al Poder Legislativo Federal; puesto que dicho órgano se conforma de 37 integrantes lo que equivale al 5.89% del número total de legisladores.

En este sentido, la representación popular es mínima: 19 diputados únicamente, respecto de un total de 500 que integran la Cámara de Diputados; en cuanto al Senado, no se encuentran representadas las 32 entidades federativas; ya que la Comisión Permanente solo tiene espacio para 18 senadores de los 128 que conforman el Senado de la República.

c) Concerniente al periodo de sesiones. Es debatible que los periodos ordinarios del Congreso de la Unión sean de seis meses; casi igualando el tiempo en que opera la Comisión Permanente: cinco meses y medio aproximadamente al año, los cuales corresponden al tiempo de duración de los recesos parlamentarios.

Siguiendo con este tema, quizá los cortos periodos de sesiones tuvieron sustento y justificación en el pasado, recordemos que tiene su antecedente en la Diputación Permanente de Cortes; y la distancia, así como la precariedad de las vías de comunicación dificultaban el fácil desplazamiento de los legisladores; no obstante, en estos tiempos las circunstancias son distintas, incluida la complejidad de las temáticas por atender desde la legislación; asociado a que contamos con las TIC, que acortan distancias y correctamente utilizadas, tienden a facilitar el trabajo legislativo.

d) En cuanto a la productividad. Se considera poco el tiempo para atender los asuntos recibidos por ambas Cámaras, si tomamos en cuenta que la Comisión Permanente no legisla; y que ambas Cámaras del Congreso de la Unión, tienen periodos ordinarios muy breves; sumando 6 meses al año; además, es inaplazable abatir el rezago legislativo.

e) Si tomamos como punto de referencia las atribuciones que posee la Comisión Permanente. Vemos como se trata de un órgano meramente burocrático y de tramitología; recuérdese que no tiene la facultad de legislar; una de las más representativas de este Poder Público.

Para finalizar estas temáticas y dar paso a las notas finales donde propongo dos vías posibles, debe considerarse que debido a la vorágine de los cambios en el escenario socio-político, se puede caer en la fatiga del parlamento, considerado como “aquel fenómeno emanado de la desafección socio-política, consecuencia del distanciamiento entre electores y representantes, debido a la ausencia o escasez de la deliberación pública y el olvido de intervención ciudadana en la construcción de las leyes que conforman el sistema jurídico; lo cual da como resultado la insuficiente respuesta a las demandas sociales a partir del planteamiento de iniciativas superfluas, falta de debate, transparencia y rendición de cuentas de los integrantes de un parlamento. En suma, debido a la fatiga parlamentaria no se satisface la figura de la representación, por ende es ineludible fortalecer el componente democrático, logrando el justo medio entre la figura de la representación y la democracia participativa” (Cabrera, 2021: 207) lo cual incluye a la Comisión Permanente, ya que ante los extensos recesos parlamentarios, la ciudadanía se desencanta de este Poder Público debido a la falta de acción de sus representantes los cuales –entre otras funciones- deben expedir o actualizar las leyes, que conforman las reglas del juego democrático.

VIII. Notas finales [arriba] 

Actualmente el Poder Legislativo posee un papel protagónico, no solo en México, sino en América Latina; donde paulatinamente va asumiendo un rol de representación más activo; en ocasiones para bien de sus representados; otras tantas, para atender a intereses privados y partidistas. Ese es el Congreso o Parlamento –cualquiera que sea su denominación- el de los empujones, las tomas de tribuna de uno y de otro bando; el de los acuerdos y el de las unanimidades.

Este Poder Público debiera a estar comprometido a estar más presente en la marcha del gobierno –no se olvide lo que he expresado: el legislativo es el cerebro del gobierno, además de ser el pueblo en formato reducido, debido a que lo representa a través de sus curules- por ende, su ausencia prolongada no permite que ejerza a plenitud sus funciones, las cuales no se constriñen exclusivamente a hacer leyes. “Sus labores están íntimamente vinculadas con sus funciones, a saber: representativa, deliberativa, legislativa, de control, presupuestal, electoral, de comunicación, de información, jurisdiccional y administrativa” (Cabrera, 2021: 72)

Desde mi perspectiva, valorando la existencia de la Comisión Permanente en México y de si este órgano parlamentario debe derogarse para dar paso a una nueva era, acorde a los tiempos, circunstancias; así como a una ciudadanía cada vez más exigente y empoderada ante el cambio de régimen que estamos viviendo a nivel federal con la Cuarta Transformación de la vida pública, liderada por el Presidente Andrés Manuel López Obrador; existen dos vías:

- La conservadora que involucra llevar a cabo una reforma tanto a la Constitución Política de los Estados Unidos mexicanos, así como de la Ley Orgánica del Congreso General de los Estados Unidos mexicanos para ampliar la duración de los periodos ordinarios de sesiones, manteniendo –por simple tradición- la Comisión Permanente por un periodo menos extenso.

- La radical que implica la eliminación de los recesos parlamentarios, lo cual representa derogar la Comisión Permanente, y de esta manera establecer la obligatoriedad de ambas Cámaras del Congreso de la Unión de llevar a cabo el trabajo legislativo de manera continúa por año legislativo, estableciendo breves periodos vacacionales.

Finalmente, estamos ante representantes populares que fueron electos para fungir como tales 24/7; en estos tiempos es muy simplón el argumento de que únicamente deben estar presentes en horarios de oficina y por periodos acotados. Así que sirva esta aportación para poner sobre la mesa de debate y avivar los argumentos acerca de la pertinencia de renovar y actualizar la vida parlamentaria.

Continuemos el intercambio de ideas acerca de estas temáticas. Entre letras, con mi café y a un tweet de distancia me encuentran como @_BarbaraCabrera

IX. Fuentes de investigación y consulta [arriba] 

CABRERA Pantoja, Bárbara Leonor, (2021), “Los curuleros. Estudios y observación del Poder Legislativo”, PaideiaMx, México.

CÁMARA DE DIPUTADOS, (s/f), “Constitución de Cádiz, 1812”, México. Disponible en https://www.dip utados.gob.mx/bib lioteca/bibdig/con st_mex/c onst_cadiz.pdf

COSSÍO Díaz, José Ramón [coordinador], (2017), “Constitución Política de los Estados Unidos mexicanos comentada”, Tomo I, Tirant lo Blanch, México.

DE DIENHEIM Barriguete, Cuauhtémoc Manuel, (s/f), “La Comisión Permanente. Análisis, evaluación y crítica a una Institución Parlamentaria”, en IUS Revista Jurídica, Universidad Latina de América, México. Disponible en https://ti.unla.ed u.mx/iusunla22/re flexion/Comision% 20Permanente .htm

HERNÁNDEZ Apodaca, Samuel, (2020), “Lecciones de Derecho Parlamentario”, PaideiaMx, México.

SECRETARÍA DE GOBERNACIÓN, (2020), “Acuerdo por el que se establecen acciones extraordinarias para atender la emergencia sanitaria generada por el virus SARS-CoV2”, Diario Oficial de la Federación, 31 de marzo, México. Disponible en https://www.do f.gob.mx/nota_ detalle.php?cod igo=559 0914&fech a=31/03/2 020#gsc.tab=0,

SENADO DE LA REPÚBLICA, (2020), “Acuerdo de la Mesa Directiva por el que se establecen las reglas básicas para el funcionamiento de la Comisión Permanente, del H. Congreso de la Unión”, México. Disponible en https://infos en.senado.g ob.mx/sgs p/gaceta/6 4/2/2020 -05-01-1/assets /documento s/Acuerdo_r eglas_basicas_ CP.pdf

SENADO DE LA REPÚBLICA, (s/f), “Micro Sitio de la Comisión Permanente”, México. Disponible en https://www. senado.gob.mx/ permanente/CP6 5-1ASPR/

SOBERANES Fernández, José Luis, (2019), “Lección XL. De la Comisión Permanente”, en Obra jurídica de un Constituyente: Fernando Lizardi, Tomo II, Instituto de Investigaciones Jurídica de la UNAM, México. Disponible en https://archivos .juridicas.unam.m x/www/bjv/libros/12 /5853/9.pdf

GAMAS Torruco, José, (2013), “La Constitución de Cádiz de 1812 en México”, en Memoria del seminario internacional: conmemoración del bicentenario de la Constitución de Cádiz. Las ideas constitucionales de América Latina, Universidad Nacional Autónoma de México / Senado de la República, México.

CÁMARA DE DIPUTADOS, (última reforma 28 de mayo 2021), “Constitución Política de los Estados Unidos mexicanos”, México. Disponible en https://www.dipu tados.gob.m x/LeyesBiblio /index.htm

CÁMARA DE DIPUTADOS, (última reforma 28 de mayo 2021), “Reformas Constitucionales por artículo”, México. Disponible en https://www.diputa dos.gob.mx /LeyesB iblio/ref/cp eum_art.htm

CÁMARA DE DIPUTADOS, (última reforma 6 de octubre 2021), “Ley Orgánica del Congreso General de los Estados Unidos mexicanos”, México. Disponible en https://www.diputado s.gob.mx/Ley esBiblio/pdf/LOCGEUM .pdf

[1] Doctora en Derecho. Escritora. Investigócrata y divulgadora del conocimiento; a quien encuentran entre letras, con su café y a un tweet de distancia como @_BarbaraCabrera.
Presidenta del Comité Editorial Internacional de Quaestionis, así como autora de la Sección “Internet y Derecho” de dicha publicación. Directora de Publicaciones en PaideiaMx. Socia de Internet Society, capítulo México. Miembro de la Red de Investigadores Parlamentarios de la Cámara de Diputados [México]. Investigadora parlamentaria en el Congreso del Estado de Jalisco [México] Integrante del Claustro de profesores, así como del Comité de Investigación de Pármenas. Centro de Estudios, con sede en la Ciudad de Puebla (México)
Agenda temática de interés: Tecnologías de la Información y Comunicación, redes sociales, pensamiento crítico, construcción de ciudadana y tópicos legislativos.
Articulista nacional e internacional, con más de 130 artículos, publicados en diversas revistas de divulgación del conocimiento, así como autora, coautora, coordinadora y prologuista en 35 libros.
Para conocer su perfil profesional ingresa a su LinkedIn: Dra. Bárbara Leonor Cabrera Pantoja.