Legislación intermunicipal en Áreas Metropolitanas Iberoamericanas

Ángeles Traina*

I. Lo intermunicipal como punto de partida [arriba] 

La intermunicipalidad, o el asociativismo municipal, consiste en la articulación de dos o más gobiernos locales interconectados e interdependientes para el desarrollo la ejecución de una o más políticas desde la coordinación horizontal (Cravacuore, 2016).

Estos gobiernos locales coordinados no necesariamente deben presentar una continuidad territorial, lo central aquí es la existencia de la voluntad local para crear el ente asociativo, la cooperación, la búsqueda de resolución de problemas comunes y La maximización del uso de recursos y capacidades propias de los gobiernos locales (Cravacuore, 2016). Aunque no hemos de considerar la formalización legal de las asociaciones intermunicipales como un elemento constitutivo del fenómeno, lo cierto es que el aspecto formal constituye para nosotros una herramienta clave; pues permitirá mediante respaldo jurídico fortalecer la institucionalidad de estos entes. Aunque mediante el asociativismo intermunicipal puedan fortalecerse liderazgos locales, instalar temas en las agendas supra locales y maximizarse los recursos locales; lo cierto es que pueden surgir tensiones y debilidades vinculadas al contexto de emergencia de las iniciativas. En ese contexto entendemos que la formalización legal prevé un marco que aporta elementos para sostener las figuras asociativas más allá de las coyunturas políticas. En coincidencia con Cravacuore (2016) existen otros elementos que se vinculan a la volatilidad en el financiamiento de las asociaciones intermunicipales o la fragilidad institucional que se nos presentan como debilidades, estos aspectos pueden poner en peligro la continuidad del ente.

Aunque existen distintas tipologías en lo respectivo al fenómeno intermunicipal, Cravacuore (2006) ha presentado las dos modalidades en las que habitualmente se presenta: La Mancomunidad y la Microrregión. La primera modalidad describe un arreglo que pudiera ser formal o informal al que los municipios asociados desprenden atribuciones propias con el objetivo de prestar un servicio de manera conjunta que se traduzca en un beneficio. De esta manera la asociación de los gobiernos locales bajo la figura de mancomunidad tiene por objetivo prestar obras y servicios de su competencia o realizar una o más políticas públicas específicas, la duración puede ser temporal o indefinida. En cuanto a la microrregión, que puede presentarse como consorcio, ente, comarca y corredor (Cravacuore, 2016). Está forma consiste en una asociación en la que dos o más gobiernos locales persiguen colectivamente el desarrollo local, en varias dimensiones, e implica mayores niveles de coordinación que la mancomunidad. Adicionalmente existe una modalidad de asociativismo que puede presentarse con frecuencia, la red de ciudad.  

Entendemos que las fortalezas que presentan las estrategias asociativas en lo que respecta a la optimización del recurso local; la escala apropiada para la prestación de uno o más servicios; o la idea de fortalecer la política local; pueden constituir elementos que contribuyan a la performance de los actores metropolitanos. Incluso el esquema metropolitano es reconocido en la jurisprudencia de algunos países como un esquema asociativo. A partir de aquí comprendemos que el transcurrir de la cotidianeidad del ciudadano que habita, se traslada, produce y consume en el ámbito metropolitano debe de poder resolverse desde la escala metropolitana.  Pues excede a un solo gobierno local, este fenómeno se nos suele presentar en el imaginario muchas veces como desordenado y desde luego veremos que en algunos casos efectivamente es así. Adicionalmente nos indica que debemos pensar como se estructura lo metropolitano en términos jurídicos y de qué manera las estrategias que involucran algún componente intermunicipal pueden traducirse en una prestación más eficaz y eficiente de los servicios públicos en estos espacios.

II. Ciudades capitales y áreas metropolitanas [arriba] 

Conceptualización de las Áreas Metropolitanas en Iberoamérica

Para arrojar luz sobre el estudio de los fenómenos metropolitanos, siguiendo a Magri y Huete (2003) podemos reconocer que los fenómenos de expansión urbana distinguen tres tipos de formación: Áreas, Zonas y Región.

“Los criterios de caracterización toman en cuenta dos factores: territorio y funcionalidad relacionados por los flujos de actividad económica, social y política entre el centro -ciudad madre- y la periferia que depende (área) o se relaciona en mayor (zona) o menor (región) grado de la metrópolis.” (Magri & Huete: 2003, p.4)

Por su parte, Pírez (2004) afirma que en el Área Metropolitana se combinan las dimensiones urbanas territoriales y políticas territoriales, y allí se vinculan dos o más gobiernos locales. De allí que las áreas metropolitanas sean el resultado de una intersección entre lo funcional y lo social en términos territoriales, pues estas crecen y se expanden y allí se despliegan una serie de servicios que trascienden el ámbito municipal para conectar los espacios y las actividades de los usuarios de lo metropolitano. Adicionalmente se presenta la dimensión política en la que convergen en términos políticos e institucionales unidades territoriales y de gestión, pudiendo darse la concurrencia jurisdiccional y la ocupación de unidades políticas territoriales que en algunos casos pueden corresponder a más de un nivel del estado (Pirez, 2004). Para esta intersección   no siempre existen los adecuados mecanismos de articulación y coordinación, como tampoco las autoridades pertinentes o un ordenamiento jurídico que regule la convergencia, lo que pudiera derivar en problemas desde las dimensiones políticas y administrativas.

En las ciudades capitales de Iberoamérica[1], las Áreas Metropolitanas también requieren acciones coordinadas entre los distintos gobiernos locales que la integran, pues estas se ven atravesadas por el transporte, la provisión de alimentos, la materia sanitaria, educativa, etc. La escala poblacional a la que ascienden los hechos metropolitanos es impactante y la ausencia de mecanismos de coordinación inevitablemente deriva en una ineficaz prestación de servicios. Ahora bien, en materia legal, para el estudio de casos que proponemos ¿Cuál es el alcance del componente intermunicipal? ¿Las áreas metropolitanas constituyen jurisdicciones formalizadas legalmente? ¿Qué sucede con las autoridades metropolitanas? Entendemos que la situación se nos presenta de manera heterogénea y con el objetivo de arrojar luz a los interrogantes planteados nos proponemos identificar estos aspectos en la legislación existente.

III. La Legislación de las Áreas Metropolitanas en las Ciudades Capitales y su componente intermunicipal [arriba] 

El Área Metropolitana de Buenos Aires en Argentina

El Área Metropolitana de Buenos Aires, en adelante AMBA, es la zona urbana común que conforman la Ciudad Autónoma de Buenos Aires-CABA-, y 40 municipios de la Provincia de Buenos Aires[2]. En el AMBA, para el año 2010 según los datos censales, residían 14.800.000 de habitantes, lo que se traduce en la concentración de casi el 40% de la población de Argentina.

Pese al reconocimiento de un necesario equilibrio, coordinación y cooperación para la prestación de servicios más eficientes, o para el desarrollo de actividades conjuntas en Áreas metropolitanas; lo cierto es que en lo respectivo a la Constitución Nacional no se prevé una forma institucional metropolitana. En ese marco se da el reconocimiento de niveles de gobierno, en este caso el Provincial, el Municipal y el status jurídico diferencial de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires. No existe una autoridad de gobierno metropolitana, sino que concurren en el área metropolitana las diferentes autoridades e instituciones de las jurisdicciones involucradas.

La materia municipal es reglada por la Constitución de la Provincia de Buenos Aires y la Ley Orgánica de Municipalidades, cabe mencionar que la Provincia de Buenos Aires no reconoce en su ordenamiento jurídico la autonomía institucional de los municipios y no hace en las leyes mencionadas referencia a las potestades asociativas. Sin embargo, si existe en la provincia de Buenos Aires la Ley N° 13.580 del año 2006 que implica el reconocimiento de una modalidad especifica de asociativismo: Los consorcios de desarrollo, limitando la legalidad de la práctica intermunicipal a una sola modalidad. A nivel nacional, consideran algunos municipalistas que el espíritu del art. N° 123 que tras la reforma constitucional de 1994 reconoce expresamente la autonomía municipal, implícitamente está reconociendo su potestad asociativa. En cuanto a la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, esta se rige mediante una constitución propia. Recordemos que la Ciudad Autónoma de Buenos Aires posee un Status Jurídico diferente de las provincias y de los municipios, a su status y autonomía hace referencia el art. N° 129 de la Constitución Nacional, incorporado con la reforma de 1994.

La Constitución de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires refiere a las Áreas metropolitanas en tres de sus artículos. Su art. N° 21 indica que la legislatura debe sancionar una Ley Básica de Salud que contemple entre sus lineamientos determine la articulación y complementación de las acciones para la salud con los municipios del conurbano bonaerense para generar políticas que comprendan el área metropolitana; y adicionalmente menciona la concertación política sanitarias con los gobiernos nacional, provinciales y municipales. Por su parte el art. N° 27 plantea que es competencia indelegable de la Ciudad el desarrollo de una política de planeamiento y gestión del ambiente urbano que contemple su inserción en el área metropolitana. Finalmente, el Artículo N° 104, que hace referencia a las atribuciones y facultades del Jefe de Gobierno, indica la potestad de celebración de convenios y acuerdos para formar regiones con las Provincias y Municipios, en especial con la Provincia de Buenos Aires y sus municipios respecto del área metropolitana, mediante la aprobación de la Legislatura.

Estos elementos constitutivos del AMBA tanto en términos de fragilidad jurídica, como la expansión urbana y la concurrencia jurisdiccional, sin duda se traducen en una situación de desarticulación agravada (Arqueros Mejica & Guevara, 2009). Adicionalmente encontramos que la legislación carece de componentes asociativos que indiquen mecanismos claros de cooperación y coordinación.  

Área Metropolitana de Asunción en Paraguay

El Área Metropolitana de Asunción, se encuentra en Paraguay y se extiende hacia los municipios de Areguá, Asunción, Benjamín Aceval, Capiatá, Fernando de la Mora, Guarambaré, Itá, Itauguá, J. Augusto Saldívar, Lambaré, Limpio, Luque, Mariano Roque Alonso, Nanawa, Nueva Italia, Ñemby, San Antonio, San Lorenzo, Villa Elisa, Villa Hayes, Villeta, Ypacaraí e Ypané.  En el caso de la Municipalidad de Asunción, ciudad capital de Paraguay, A diferencia del resto de los municipios paraguayos no está comprendida dentro de ningún departamento; esto se encuentra expresamente dispuesto por el art. N° 157 de la Constitución Nacional. Por otro lado, el art. N° 171 reconoce la potestad asociativa de los municipios para encarar en común la realización de sus fines, amplia esta potestad mediante ley a la asociación con municipios de otros países.

La municipalidad de Asunción se ordena Jurídicamente mediante la Ley N° 3.941, Ley de Capitalidad; y por la Ley N° 3.966, Ley Orgánica Municipal. No existe en el nivel en el ordenamiento jurídico una Ley que regule las Áreas Metropolitanas. Si existe a nivel nacional la Ley N° 1.590 que ha creado la autoridad de la Secretaria de Transorte del Área Metropolitana de Asunción.

Al respecto de la Ley de Capitalidad, desde su primer artículo expresa que su objeto es dotar de instrumentos a la Capital de la República en función de asegurar los servicios públicos a su cargo, promover el desarrollo integral de su territorio y brindar prestaciones que mejoren la calidad de vida tanto de sus habitantes como de los usuarios provenientes del área metropolitana y demás zonas del país. Pesé a ello no expresa un instrumento jurídico que prevea elementos intermunicipales.

Diferente es el caso de la Ley Orgánica Municipal, que en tanto municipalidad comprende a Asunción y a los municipios conurbados que conforman el área metropolitana. En la Ley Orgánica, entre las potestades reconocidas a los municipios mediante el Capítulo III, art. 15, se reconoce la de constituir asociaciones entre sí, cooperativas, fundaciones y otras entidades sin fines de lucro; así como con municipalidades de otros países, en el marco de la legislación nacional; adicionalmente se reconoce la potestad de suscribir convenios de cooperación, asistencia e integración con municipios nacionales o de otros países.

El art. N° 19 que se encarga de reglar la Relación entre municipalidades expresa que podrán constituir entre sí asociaciones nacionales o departamentales para encarar en común la realización de sus fines. Asimismo, ley mediante, podrán ser parte de asociaciones con municipalidades de otros países, como se encuentra previsto en el texto constitucional.

Comprendemos este marco jurídico vigente como un elemento facilitador tanto para Asunción como para los municipios que integran el Área metropolitana a la hora de abordar tareas conjuntas.

Específicamente en lo respectivo al área metropolitana se reconoce la autoridad de la la Secretaría de Transporte del Área Metropolitana (SETAMA), la misma como indica su denominación tiene competencia en materia de transporte. La Ley de su creación expresa:

“La SETAMA estará integrada por los siguientes municipios: Areguá, Asunción, Benjamín Aceval, Capiatá, Fernando de la Mora, Guarambaré, Itá, Itauguá, J. Augusto Saldívar, Lambaré, Limpio, Luque, Mariano Roque Alonso, Nanawa, Nueva Italia, Ñemby, San Antonio, San Lorenzo, Villa Elisa, Villa Hayes, Villeta, Ypacaraí e Ypané y los nuevos municipios que en lo sucesivo se integren a la Asociación de Municipalidades del Area Metropolitana de Asunción (AMUAM) y las gobernaciones del Departamento Central y de Presidente Hayes.” (Ley N° 13580/2000, art. 23)

Una experiencia interesante en materia asociativa de municipalidades metropolitanas gira en torno a la “Asociación de Municipalidades del Área Metropolitana de Asunción”, AMUAM. El ente intermunicipal fue creado por decreto presidencial en el año 1980 y se han desarrollado desde entonces distintos convenios de cooperación, como elemento formal para el desarrollo de actividades, para abordar soluciones conjuntas en lo que respecta al sector ambiental. La iniciativa perduro hasta el año 2008, a raíz de la crisis financiera originadas por factores internos tales como diferencias en el sistema de recaudación de impuestos de las municipalidades, y carencia de regulaciones, la AMUAM cerro sus instalaciones y fue posteriormente desintegrada.

En el año 2014 se publicó es un plan de desarrollo urbano para el area metropolitana producto de un convenio de cooperación técnica implementado por el Ministerio de Obras Publicas y Comunicaciones en la órbita del Gobierno Nacional, por lo tanto, no constituye una iniciativa intermunicipal, puesto que no surge de la voluntad local para crearse sino que es un instrumento originado a nivel nacional. Registramos adicionalmente, también del año 2014, el plan de acción área metropolitana de Asunción sostenible, el plan es producto de la colaboración de las municipalidades del área metropolitana; el Ministerio de Obras Públicas y Comunicaciones (MOPC) y la Secretaría Técnica de Planificación (STP) y fue financiado por el BID.

El Distrito Capital de Bogotá, Colombia

En el ordenamiento Jurídico de Colombia se reconoce más de una decena de esquemas asociativos, entre ellos se incluyen las Áreas Metropolitanas. Al respecto, La Ley N° 1454 del 2011, Ley orgánica de ordenamiento territorial,  viene a constituir un elemento qua aporta un marco institucional para las distintas estrategias asociativas; ahora bien en lo respectivo a las Áreas Metropolitanas existe adicionalmente legislación específica que fundamenta las competencias de este tipo de esquema, la Ley N° 1625 del año 2013. Dicha normativa indica una serie de competencias de las Áreas metropolitanas vinculadas a la identificación de hechos metropolitanos y el abordaje de los fenómenos producidos por la aglomeración urbana. Aquí se reconocen mecanismos de coordinación y articulación, por otra parte, se incluye el mecanismo participativo de la consulta popular para su creación (Hernandez Bonivento, 2016)

Pesé a ello el art. 1° de la Ley en cuestión indica en un parágrafo que para el caso de Bogotá y su Distrito Capital y sus municipios conurbados, esta no es aplicable. Pues la justificación indica que se regirán por una ley especial.

Esta característica implica que lo que nominalmente denominamos como Área Metropolitana de Bogotá no esté organizada jurídicamente como tal lo que implica algunas controversias a la hora de pensar en su delimitación. Pese a ello podemos pensar en el ámbito metropolitano comprendiendo al Distrito Capital de Bogotá y a los municipios de Bojaca, Cajica, Chia, Coca, Facativa, Funza, Gachancipa, La Calera, Madrid, Mosquera, Soacha, Sopo, Tabio, Tejo, Tocancipa y Zipaquira.

 Sobre el Distrito Capital de Bogotá entonces deberemos hacer la mención que este cuenta con un Estatuto Orgánico que le es propio, el Decreto Ley 1.421 Del año 1993. Pese a la imposibilidad jurídica de adoptar el ordenamiento de área metropolitana el decreto 1.421 en concordancia con la Constitución Nacional de 1991 prevé el esquema asociativo de Región Administrativa y de Planificación. En el caso del Distrito Capital de Bogota, este conforma junto a los territorios asociados de Boyacá, Cundinamarca, Huila, Meta y Tolima; la Región administrativa y de Planeación Especial, RAP-E, desde el año 2014. La normativa que rige en la actualidad la RAP-E gira en torno a la ley 1.454 de 2011, y a la Ley 1.962 de 2019; esta última apunta a fortalecer los hechos regionales.

El Distrito Federal y los hechos metropolitanos en Brasil

La República Federativa de Brasil se compone de 26 estados federados, divididos en la actualidad en 5.564 prefecturas municipales para las cuales se asegura la autonomía mediante la Carta Magna de 1988, y el distrito federal donde se encuentra la capital federal: Brasilia. Sin embargo, como nivel de gobierno el Distrito Federal de Brasilia, ciudad capital de la República, es comprendido como un distrito especial. (Gobierno del Distrito Federal, 2019). Este último comparte características con los estados federados y los municipios, aunque a diferencia de los estados federados no puede ser dividido en municipios pero si en regiones administrativas.  Al respecto territorialmente se conforma de 31 regiones administrativas en la actualidad.

Retomando una noción más general podemos plantear que no existen áreas metropolitanas con estatutos orgánicos propios en Brasil, siguiendo a autores como Grin, Segato y Abrucio (2016) ese tipo de aglomeraciones son construidas voluntariamente por ciudades. Como ellos plantean y en concordancia con la Constitución Federal es que el art. N° 25 reconoce la potestad de los Estados de establecer, mediante una Ley Complementaria Regiones Metropolitanas y otros esquemas urbanos con el objetivo de integrar la organización, planificación y ejecución de funciones públicas de interés común. Al respecto, la Ley Complementaria N° 14 de 1973, previa a la Constitución Federal, creo nueve regiones metropolitanas entre las que se encontrarían la de Rio de Janeiro y San Pablo. Previo a retomar la especificidad del Distrito Federal y como mención especial es necesario tener en cuenta que al pensar las áreas metropolitanas en Brasil no puede dejar de mencionarse la situación que configura la Región Metropolitana de San Pablo que se considera la más poblada del hemisferio sur, trascendiendo los 23.000.000 de habitantes según el censo del año 2015.

Considerando nuevamente la especificidad del Distrito Federal nos encontramos con que constituye un espacio dotado de autonomía política que fue diseñado para ubicar los órganos centrales del Estado federal pretendiendo la neutralidad de Estados Miembros, puesto que esta ha sido arquitectónicamente una Ciudad Inventada. Para el Distrito, la autonomía normativa se concreta mediante una Ley Orgánica aprobada por 2/3 de la Cámara Legislativa del Distrito (Villadangos, 2019). No puede constituir como Hecho de Derecho una región metropolitana, dado que en la Constitución Federal plantea su potestad de división en regiones administrativas, pero imposibilita su división en municipios.

Esta noción no quita sin embargo que en la práctica no suceda el hecho metropolitano, a nivel territorial este se conforma con los municipios contiguos del Estado de Goiais. Existen algunas tensiones respecto de la cuestión metropolitana en Brasilia, algunos autores como Macedo y Boullosa (2019) han planteado que se configura por un lado lo Funcional que podría denominarse Área Metropolitana de Brasilia y por otro lo institucional. En ese marco, pese a no constituirse legalmente como hecho metropolitano el Distrito Federal ha podido integrarse con una serie de municipios contiguos a través de la Región Integrada de Desarrollo Económico-RIDE- en el año 1998. La RIDE recientemente, en el año 2018 mediante la Ley Complementaria N° 163 incorporo nuevos municipios, con muchos de los que el Distrito Federal no había tenido relaciones metropolitanas, implicando que este espacio lejos de atender y resolver cuestiones funcionales se haya tensado.

El fuerte espíritu federalista marcado por la Constitución del 1988 ha profundizado el vínculo entre los niveles de gobierno mediante la consolidación del federalismo cooperativo que se hace efectivo mediante la articulación de consorcios públicos y convenios de cooperación. En ese marco, es el Articulo 241 de la Constitución Federal que atribuye a la Unión, Estados, Distrito Federal de Gobierno y Municipios esta potestad que adicionalmente autoriza la gestión conjunta de los servicios públicos entre otras actividades. Finalmente, “las asociaciones intermunicipales en Brasil pueden adoptar tres formas: consorcios de derecho privado, consorcios de derecho público y acuerdos consorciales o pactos intermunicipales de naturaleza voluntaria.” (Grin et Al, 2016)

El Distrito Metropolitano de Caracas en Venezuela

Para el caso venezolano encontramos un marco jurídico habilitante para la organización de Distritos Metropolitanos mediante el art. 171 de la Constitución Bolivariana.  En lo respectivo al Distrito Metropolitano de Caracas, la Asamblea Nacional Constituyente decretó en el Año 2000 una ley para su creación y regulación. En ese marco Caracas tiene como autoridad un Alcalde Metropolitano, como también existen en las cinco municipalidades que integran el distrito los alcaldes de Libertador, Baruta, Chacao, El Hatillo y Sucre.

Posteriormente, en el año 2009, se publicó en la Gaceta Oficial de la República la Ley Especial del Régimen Municipal a Dos Niveles del Área Metropolitana de Caracas, Ley N° 39.276. Siguiendo a Acuña (2016), entonces, el territorio que ocupa el Distrito Metropolitano de Caracas tiene una forma de gobierno municipal a dos niveles; el primer nivel son los gobiernos locales: Libertador, Baruta, Chacao, El Hatillo y Sucre. Los municipios tienen una demarcación territorial descentralizada y autónoma en lo político, administrativo y financiero dirigido por una autoridad local elegida por voluntad popular, formado por un órgano ejecutivo y uno legislativo. El segundo nivel de gobierno está representado por la Alcaldía Metropolitana de Caracas, la cual es una mancomunidad de municipios que tiene como finalidad establecer una política integral que permita la planificación y coordinación de las políticas públicas que abarque todas las estructuras de gobierno que incluye los cinco municipios de la ciudad. En ese marco, la Ley Especial reconoce una escala intermunicipal coordinada mediante la Alcaldía Metropolitana y una escala local para la aplicación de las Políticas Públicas. Adicionalmente la Ley Orgánica de Poder Público Municipal, Ley N° 5.806, reconoce en la alcaldía metropolitana la potestad en las competencias de la protección del ambiente y el saneamiento ambiental desde la perspectiva supramunicipal (Acuña 2016). En ese espíritu mancomunado reside en el Distrito Metropolitano la acción asociativa intermunicipal, pues estas ciudades planifican, coordinan y ejecutan políticas públicas de manera conjunta.

En lo que se denomina como caracas metropolitana se cuenta con un plan estratégico 2020 que plantea 6 ejes para la transformación de la ciudad: Caracas accesible y en movimiento: conformado por la Infraestructura vial, el Transporte público, la Movilidad no motorizada, la Gestión de la movilidad, y Aspectos legales e institucionales; Caracas segura e integrada: dedicado al Espacio público, la Vivienda y habilitación de los sectores populares caraqueños, y la Seguridad ciudadana; Caracas ambientalmente sostenible: estructurado por la Adecuación al cambio climático y la gestión de riesgos, la Conservación de la biodiversidad, la Gestión integrada de los recursos hídricos, la Gestión integrada de los residuos y desechos sólidos, y la Promoción del consumo responsable; Caracas productiva y emprendedora: constituido por la formulación del Plan Metropolitano de Ciencia, Tecnología e Innovación, y los Equipamientos Integrales CRECE en zonas de barrio; Caracas gobernable: pensado para el establecimiento de un Marco Institucional estable, que defina objetivamente las competencias y los recursos adecuados para la ciudad y su Alcaldía Metropolitana; Caracas ciudadana: un programa de construcción de ciudadanía, partiendo de la Educación para la movilidad y seguridad vial, la Cultura ciudadana y el espacio público, la Educación ciudadana y el medio ambiente, la Seguridad ambiental, y el Plan Metropolitano de Seguridad Ciudadana.(Caracas, 2020)

Región Metropolitana de Guatemala

La Ciudad de Guatemala reconocida por la constitución del país como la capital del mismo también constituye la región metropolitana, según establece el Artículo N° 231 de la Constitución. En términos de régimen especifico, según lo relevado, no reviste de uno particular que como Capital diferencie a la Ciudad del Resto de los municipios; al contrario la Ciudad de Guatemala se rige de acuerdo al Decreto N° 12 del año 2002, que ha sido reformado en 2010 y que fija un código municipal.

Como hemos expresado y sostiene también Alonzo Gutiérrez (2016), el ordenamiento jurídico no plantea una diferenciación específica para ciudades, entre estas la capital, así como tampoco  existen áreas metropolitanas con estatutos específicos. Aunque no se den los mencionados estatutos específicos, el Código Municipal reconoce a los distritos metropolitanos como entidades territoriales. Ahora bien el Artículo N° 231 de la Constitución política de la República establece que,

“la ciudad de Guatemala como capital de la República y su área de influencia urbana, constituirán la región metropolitana, integrándose en la misma el Consejo Regional de Desarrollo respectivo. Lo relativo a su jurisdicción territorial, organización administrativa y participación financiera del Gobierno Central, será determinado por la ley de la materia” (Constitución Política de la República de Guatemala, 1985).

Pese a ello no existe regulación específica en esta materia.

En vistas de que es el Código municipal el que junto con la Constitución Política ordena jurídicamente las limitaciones y alcances de la ciudad de Guatemala, se reconoce en el Artículo N° 10 del código la potestad asociativa de los municipios, indicando “Las municipalidades podrán asociarse para la defensa de sus intereses y el cumplimiento de sus fines generales y los que garantiza la Constitución Política de la República, y en consecuencia, celebrar acuerdos y convenios para el desarrollo común y el fortalecimiento institucional de las municipalidades.” (Código Municipal, 2002) Es en el código municipal, mediante su capítulo II-artículos 49 al 52-, que también se establecen las mancomunidades de municipios como formas de intermunicipalidad.

Municipalidad Metropolitana de Lima en Perú

Definida como la Municipalidad Metropolitana de Lima es considerada como centro político, financiero y comercial del país. Jurisdiccionalmente, la metrópoli se extiende mayoritariamente dentro de la provincia de Lima abarcando las municipalidades distritales[3]; y en una porción menor, hacia el oeste, dentro de la provincia constitucional del Callao. (Municipalidad Metropolitana de Lima, 2020) La Municipalidad reviste la particularidad de ser una entidad pública que ejerce competencias y funciones de carácter local, metropolitano y de gobierno regional; fundamentalmente la gestión se orienta  prestación de servicios públicos, promoción del desarrollo económico, ejecución de proyectos de inversión.

En lo que respecta a las Municipalidades en General, la potestad asociativa de estas se encuentra dada por el Artículo N° 194 De la Constitución del Perú. Allí se establece que las municipalidades pueden asociarse o concertar convenios cooperativos para la prestación de servicios comunes y para la Ejecución de Obras. En concordancia con ello la Ley de Municipalidades establece en su Artículo N° 124 que las relaciones que mantienen las municipalidades, son de coordinación, de cooperación o de asociación para la ejecución de obras o prestación de servicios.

Mediante el régimen especial de Lima Metropolitana, la municipalidad vuelve a definirse como la capital de Perú y a su vez se la establece como un espacio con régimen económico financiero, control de intereses y defensa del gobierno regional y juntas de coordinación Interregional. El ordenamiento jurídico que fija los alcances de Lima metropolitana esta dado fundamentalmente por el Artículo 33º de la Ley Nº 2.7783, Ley de Bases de la Descentralización; los Artículos 65º al 69º de la Ley Orgánica de Gobiernos Regionales Nº 27.867, modificada por la Ley Nº 27.902; y el Artículo 151º de la Ley Nº 27.972, Ley Orgánica de Gobiernos Locales. (Municipalidad de Lima 2020).

En la Ley Orgánica de los gobiernos regionales se reconoce la potestad del Alcalde Metropolitano de proponer acuerdos de cooperación con otros gobiernos regionales y de estrategias de acciones macrorregionales. Adicionalmente pueden establecerse Juntas de coordinación interregional mediante la iniciativa de los gobiernos regionales o del Consejo Nacional de Descentralización, estos espacios se destinan a a la coordinación de proyectos, planes y acciones conjuntas, las cuales se materializan a través de convenios de cooperación, procurando la consolidación de corredores económicos y ejes de integración y desarrollo, con la finalidad de consolidar los futuros espacios macrorregionales.

El Área Metropolitana de Managua en Nicaragua

Ubicada en Nicaragua, Gran Managua es la denominación nominal que recibe está Área Metropolitana conformada por treinta municipios[4], pese a no estar constituida Jurídicamente como tal y que en términos generales no existan áreas Metropolitanas con estatutos orgánicos propios dentro de Nicaragua. Gran Managua tiene como ciudad central a Managua, ciudad capitalina del país y se extiende hacia municipios de los departamentos de Granada, Carazo y Masaya.

No existe legislación específica que diferencie a la Ciudad capital del resto de los municipios, rigiéndose mediante la Ley de Municipalidades. La legislación en términos de identificación del asociativismo intermunicipal no abunda, aunque La ley de municipalidades reconoce a las mancomunidades como forma asociativa. Existe en términos de intermunicipalidad la Asociación de Municipios de Nicaragua (Bravo, 2018)

Las Asociaciones Municipales de Nicaragua están reguladas mediante el Artículo N° 12 de la Ley 40-261, donde reconocen el asociativismo voluntario a través de asociaciones Municipales, mancomunidades y consorcios. Pese a cierta amplitud predominan en la práctica las asociaciones municipales como esquema asociativo de carácter gremial, departamental o regional (Ruiz, 2016).

Zona Metropolitana del Valle de México

La Zona Metropolitana del Valle de México es la denominación que asume el Área Metropolitana que tiene como ciudad central a la ciudad capitalina de México y que se extiende hacía más de sesenta municipios. Constituye una de las aglomeraciones más extensas del mundo y de América Latina, trascendiendo actualmente los 22.000.000 de habitantes.

En términos generales encontramos en la legislación nacional, más precisamente en el Artículo N°            115 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos reconoce expresamente la potestad asociativa para la prestación de servicios públicos y el mejoramiento de las funciones locales. Existen algunas limitaciones que indican la necesaria aprobación de las Legislaturas de los Estados involucrados, adicionalmente se expresa la potestad en materia de planeamiento y coordinación conjunta ante municipios de continuidad geográfica de centros urbanos. (Carrera Hernández, 2016)

Ahora bien en lo respectivo a la legislación intermunicipal en la Zona Metropolitana del Valle de México debemos prestar particular atención al ordenamiento jurídico de la Ciudad de México. Por un lado se presenta la Constitución Política de los Estados Mexicanos y por otro lado en términos específicos podemos mencionar en relación a la materia de análisis la Constitución Política de la Ciudad Capitalina de México del Año 2017. Adicionalmente la secretaría de gobierno de la ciudad de México trabaja en torno a una Ley de Desarrollo Metropolitano que prevé su alcance para 16 alcaldías de la ciudad de México, 59 municipios del Estado de México y 1 municipio de Hidalgo (Subsecretaría de Coordinación Metropolitana y enlace Gubernamental, 2020). 

Sobre la coordinación Metropolitana y Regional de la Ciudad esta se fija en el Articulo N° 19 de la Constitución Capitalina, en líneas generales se plantea esto como un instrumento prioritario para la efectividad en la prestación de los servicios y protección de los Derechos a través de la coordinación con la Federación, los Estados y Municipios conurbados de la Zona Metropolitana del Valle de México y la Región Centro del país, coherente con el Sistema de Planeación Nacional y el de la Ciudad de México.  A su vez se establece que  la Ciudad de México participará en el Consejo de Desarrollo Metropolitano y en los organismos que correspondan. La posibilidad de prestación de servicios conjuntos habilita a nuestra interpretación un componente intermunicipal en tanto hace referencia a los municipios conurbados de la Zona Metropolitana. De manera complementaria el Artículo N° 53 al referir a la integración, organización y facultades de las alcaldías reconoce que podrán asociarse entre sí y con municipios vecinos de otras entidades federativas para el mejor cumplimiento de sus funciones, adicionalmente indica que esto deberá plasmarse mediante convenios que indiquen metas y objetivos,  obligaciones y recursos humanos, materiales y financieros que corresponderá a cada una de ellas.

La Zona Metropolitana de la Ciudad de Panamá

La ciudad de Panamá es la capital del país homónimo. Adicionalmente el distrito de Panamá junto San Miguelito, Arraijan y la Chorrera conforman un área metropolitana. La ciudad capital, del mismo modo que sucede en la mayoría de las capitales centroamericanas, no se diferencia jurídicamente del resto de los municipios. Podemos entonces plantear dos grandes referencias en el ámbito jurídico para hablar del régimen municipal e intentar identificar el componente asociativo previsto para la ciudad de panamá, en tanto ciudad capital que integra un área metropolitana, hablamos de la constitución política de panamá y la Ley Sobre el régimen municipal de 1973.

En cuanto a la Constitución Política de Panamá encontramos que no hay referencia respecto de lo metropolitano. Pese a ello el Art. 238 reconoce la potestad asociativa de los municipios panameños para fines comunes, en tanto y en cuanto se de por iniciativa popular y con el voto de los Concejos. Adicionalmente y bajo las mismas previsiones los Municipios de una Provincia pueden unificar su régimen estableciendo un tesoro y una administración fiscal comunes. En este caso podrá crearse un Concejo Intermunicipal cuya composición determinará la Ley,

En cuanto a la Ley sobre el régimen municipal de Panamá  dedica su título V  a la Asociación Intermunicipal y prevé el mecanismo asociativo a fines de unificar regímenes económicos en cuanto a los municipios de una misma provincia, reconoce que los Municipios de una Provincia unificar su régimen estableciendo un tesoro y una administración fiscal comunes. En este caso podrá crearse un Concejo Intermunicipal cuya composición determinará la Ley. Adicionalmente establece que las Asociaciones intermunicipales se regirán por un Concejo Intermunicipal como cuerpo deliberativo. Entendemos que en tanto para la ciudad de Panamá como para los Municipios que integran el área metropolitana, aunque no hace referencia explícita a los hechos metropolitanos, este marco jurídico prevé componentes que habilitan las estrategias asociativas.

En términos de planificación existe un Plan de Acción financiado por el BID y trabajado por la Alcaldía de Panamá sobre “Panamá Metropolitana y Sostenible”.

Distrito Metropolitano de Quito

El Área Metropolitana de Quito tiene como ciudad central a la capital nacional, el Distrito Metropolitano de Quito, y se extiende sobre los cantones  Rumiñahui, Mejía, Pedro Moncayo y Cayambe.

En tanto nos proponemos identificar el componente intermunicipal en la legislación metropolitana de la ciudad capital nos encontramos con que el Distrito Metropolitano de Quito posee un régimen especial establecido por la Ley de Régimen N° 46 que expresa la existencia de una autoridad metropolitana y mediante su Articulo N° 6 plantea las zonas metropolitanas a los efectos de desconcentrar la administración y servicios, y para asegurar formas eficaces de participación de los habitantes. Adicionalmente reconoce como esquema asociativo la mancomunidad mediante su Artículo N° 23 que refiere a la celebración de convenios en lo relativo al ordenamiento urbano, la preservación del ecosistema y la prestación de servicios dentro del área de influencia del Distrito, el Distrito Metropolitano y los municipios circunvecinos Al respecto de la orientación del Régimen mancomunidad el articulo  N° 25 expresa la aplicación del mismo a aspectos vinculados al planeamiento urbano, control y fomento del desarrollo urbano, prestación de servicios público, y en general a los aspectos vinculados al aprovechamiento del uso del suelo- aun cuando exceda limites urbanos-.

Gran Área Metropolitana de Costa Rica

El Gran Área Metropolitana de Costa Rica tiene como Ciudad Central a San José, que paralelamente es la capital del país, y se extiende hacia los municipios de, Escazú, Desamparados, Aserrí, Mora, Goicoechea, Santa Ana,Alajuelita, Coronado, Tibás, Moravia, Montes de Oca y Curridabat. Estas son las conurbaciones de las provincias de   de San José, Alajuela, Cartago y Heredia, donde se concentra cerca del 60% de la población del país.

Respecto de la constitución de Costa Rica que dedica un capítulo al régimen municipal allí no hace referencia a la potestad asociativa, como así tampoco a los aspectos metropolitanos. En este caso la ciudad de San José se rige al igual que el resto de las municipalidades por el código municipal. En cuanto al código municipal, Ley N° 7.794, este si dedica un capítulo único a las relaciones intermunicipales y establece la potestad de pactar convenios para facilitar y posibilitar el cumplimiento de sus objetivos como para fortalecer la eficacia y eficiencia de sus acciones, prestar servicios y construir obras regionales o nacionales. Las municipalidades de Costa Rica pueden integrarse en federaciones y confederaciones. Adicionalmente prevé que  los convenios intermunicipales requerirán la autorización de cada Concejo e indica que estos tendrán fuerza de ley.

Aunque para el Gran Área Metropolitana se desarrollo un plan en 2013 que se oficializo mediante decreto en 2014, no ha sido considerada una propuesta de asociativismo municipal ya que es producto del trabajo Ministerio de Vivienda y Asentamientos Humanos, el Instituto Tecnológico de Costa Rica, el Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo, y la Compañía Nacional de Fuerza y Luz, de los miembros del Consejo Nacional de Planificación Urbana; en este marco no constituye una iniciativa que emerge de la voluntad local.

El Área Metropolitana de San Juan de Puerto Rico

En el Estado Libre y Asociado de Puerto Rico no se identifica una Ley sobre áreas metropolitanas, pese a ello el Área Metropolitana de San Juan constituye para Puerto Rico en términos funcionales un espacio clave desde la perspectiva económica. La Ciudad de San Juan constituye la cabecera del Area Metropolitana, el municipio autónomo de San Juan Bautista es adicionalmente la capital de Puerto Rico, en términos metropolitanos extiende su conurbación hacia  Bayamón, Carolina, Cataño, Guaynabo, Trujillo Alto y Toa Baja.

Al respecto del ordenamiento jurídico, hemos contemplado que no existe una Ley  a nivel nacional que prevea las áreas metropolitanas, no obstante existe la autoridad metropolitana de autobuses creada por la Ley N°5 de 1959. La autoridad mencionada funciona en términos de organismo corporativo y político y orientara sus fines a  desarrollar y mejorar, poseer, funcionar y administrar cualesquiera tipos de facilidades de transporte terrestre de pasajeros y servicio en y por el territorio que comprenda la capital de Puerto Rico y el área metropolitana.

Ahora bien, en tanto ciudad capital el Municipio Autónomo de San Juan Bautista no posee legislación específica que diferencie su régimen del resto de los municipios de Puerto Rico. Los 78 municipios se rigen de acuerdo a la Ley de Municipios Autónomos. Esta ley impulsada en 1991 forma parte de una reforma municipal en el Estado Libre y Asociado de México que pasa de concebir a los municipios como administraciones, reconociendo una serie de potestades y competencias que aportan a la concepción de municipios autónomos. En ese marco, siguiendo a Cordero (2016) la Ley de Municipios Autónomos reconoce una serie de formas asociativas  en el esquema de la participación ciudadana de acuerdo al Artículo N° 16 los municipios tienen la potestad de

“Poner a disposición de los grupos de ciudadanos nuevas medidas para canalizar sus iniciativas y, por medio de sus propias asociaciones, designar áreas con intereses y problemas comunes y adoptar un esquema de soluciones y el plan de las obras y servicios que estimen necesarios”.

A esos fines crea el Programa de Participación Ciudadana para el Desarrollo Municipal. Es de ahí que se promuevan asociaciones de ciudadanos y asociaciones de distrito comercial como la potestad de:

“Desginar  designar zonas de mejoramiento residencial y distritos de mejoramiento comercial con el objetivo de fomentar el desarrollo estratégico de áreas geográficas colindantes con dos o más municipios. Estas zonas las constituyen áreas con intereses, características y problemas comunes (artículo 16 004, Ley 81-1991).” (Cordero, 2016: 317).

Adicionalmente los municipios pueden crear entidades sin fines de lucro, organizaciones municipales comunitarias, organizaciones de base de fe y comunitarias, en estos casos cuando los problemas que ocupan a las distintas organizaciones mencionadas involucran a dos o más municipios las acciones para resolverlo pueden configurar una escala intermunicipal. Entendemos que en las formas previstas como Asociaciones de ciudadanos y asociaciones de distrito comercial se acentúan más el componente intermunicipal promoviendo marcos participativos e indicando las áreas de competencia para el esquema asociativo.

De todas maneras los aspectos vinculados a los hechos metropolitanos desde una perspectiva intermunicipal aun constituyen desafíos en la legislación del Estado Libre y Asociado de Puerto Rico, constituyendo áreas de vacancia.

El Área Metropolitana de San Salvador

La Ciudad de San Salvador, capital de la República de El Salvador, se constituye como la cabecera del Área Metropolitana y extiende su conurbación hacia 14 municipios; Antiguo Cuscatlán, Apopa, Ayutuxtepeque, Cuscatancingo, Delgado, Ilopango, Mejicanos, Nejapa, Nueva San Salvador, San Marcos, San Martín, San Salvador Soyapango y Tonacatepeque, los cuales en razón de su desarrollo urbano constituyen una sola unidad urbanística de acuerdo al Decreto N° 732 de 1993.

En este caso la Ciudad de San Salvador no posee un estatuto especifico y  se rige mediante el código municipal, decreto N° 274 de 1986.

La tradición asociativa del país salvadoreño se inicio en 1941 mediante la Corporacion de las Municipalidades de la República de El Sarvador- COMURES- que fue creada mediante un acuerdo ejecutivo. En el año 1987 se creó el Consejo de Alcaldes del Area Metropolitana de San Salvador, lo que constituiría un antecedente de la Ley de Desarrollo y Ordenamiento del Area Metropolitana de San Salvador y de Los Municipios Aledaños formalizada en el Decreto N° 732 del Año 1993.

En ese marco cabe mencionar que en términos asociativos con otras municipalidades existe lo que la Constitución denomina como Corporación de municipalidades  de la República del Salvador, esta figura legal prevé una instancia de organización para la coordinación y articulación entre los municipios del País. A su vez también en el código municipal se regula la conformación de asociaciones municipales con la finalidad de mejorar, defender y proyectar sus intereses o concretar entre ellos convenios cooperativos a fin de colaborar en la realización de obras o prestación de servicios que sean de interés común para dos o más municipios, según el Artículo  N°11. Ahora bien de acuerdo al Artículo N° 12 reformado en 2005 se reconocen como formas posibles de crear bajo figuras asociativas, las entidades descentralizadas, asociaciones con participación de la sociedad civil y del sector privado, fundaciones, empresas de servicios municipales o de aprovechamiento o industrialización de recursos naturales, centros de análisis, investigación e intercambio de ideas, informaciones y análisis  para el alcance de determinados fines municipales.

La mencionada Ley de Desarrollo y Ordenamiento del Área Metropolitana de San Salvador y de Los Municipios Aledaños reconoce la unidad de los municipios parte y asume que estos procuren encontrar la colaboración en forma coordinada, con el auxilio de organismos especiales,  con los Concejos Municipales,  a fin de propiciar la concertación con el Gobierno Central y los Gobiernos Locales y agilizar la dotación de los servicios públicos (Artículo 3, Decreto N° 732). Adicionalmente la Ley prevé un marco institucional para el Área Metropolitana constituyendo organismos como el Consejo de Alcaldes del Area Metropolitana de San Salvador- COAMSS-, creado por los Concejos Municipales del Área Metropolitana y de los municipios aledaños; su autoridad se extiende a las funciones de  materia urbanística y se constituye como organismo administrador. El Consejo de Desarrollo Metropolitano-CODEMET- organismo de carácter político;  Oficina de Planificación-OPAMSS- como organismo técnico; y el Comité de Planeación- COPLAMSS- un organismo técnico consultivo, asesor del Consejo de Desarrollo Metropolitano. En este marco las municipalidades que integran el Área Metropolitana mediante los organismos institucionales que enumera la Ley desarrollan acciones conjuntas, se las entiende como una unidad urbanística por lo que a través del COAMSS llevan a cabo políticas urbanas y de planificación del territorio. En ese marco la Ley prevé  un Plan Metropolitano de Ordenamiento Territorial del Área Metropolitana de San Salvador.

La Región Metropolitana de Santiago, Chile.

La región metropolitana de Santiago constituye subdivisión territorial de la república chilena, incluye a las provincias de Chacabuco, Cordillera, Maipo, Melipilla, Santiago, Talagante y se extiende a 52 municipalidades[5]. La ilustre municipalidad de Santiago posee la característica de ser la ciudad capital de la república y de la provincia de Santiago paralelamente, adicionalmente es la ciudad cabecera del Area Metropolitana.

Como Ciudad Capital, la Ilustre Municipalidad de Santiago no presenta un estatuto específico, se rige por la Ley Orgánica Constitucional de Municipalidades. Dicha normativa establece la Potestad Asociativa de las Municipalidades mediante el Artículo 118,  que plantea las Asociaciones Municipales a los efectos de facilitar la solución de problemas que le sean comunes o  para lograr el mejor aprovechamiento de los recursos disponibles. Estas pueden estar orientadas a la atención de servicios comunes;  ejecución de obras de desarrollo local; fortalecimiento de los instrumentos de gestión; realización de programas vinculados a la protección del medioambiente, al turismo y el fomento productivo, a la salud o a otros fines que les sean propios; capacitación y perfeccionamiento de personal municipal, así como de alcaldes y concejales; coordinación con instituciones nacionales e internacionales, a fin de perfeccionar el régimen municipal. En ese marco esta potestad promueve un marco asociativo para los municipios del Área Metropolitana, pero estos adicionalmente se desenvuelven dentro de un marco de legislación específica en términos de ordenamiento territorial.

En el año 1974 la Junta de Gobierno de la República de Chile ha dictado el Decreto Ley N° 575 donde se establecería la regionalización del País y se crearía la Región Metropolitana, esto da cuenta de la institucionalización del espacio que define una autoridad Regional con facultades de administración y gobierno, en este caso coincide con la Figura de los Intendentes Regionales. Otro elemento que se destaca en el ordenamiento Jurídico es el Decreto Ley N° 458 de 1975 que establece que en materia de planificación intercomunal lasa áreas metropolitanas corresponden a las unidades que superan los 500.000 habitantes, el Plan Regulador Metropolitano es el que responde al instrumento de planificación del Área Metropolitana, no obstante esta iniciativa parte  de la secretaría regional ministerial de Vivienda y Urbanismo, con consulta a las municipalidades correspondientes y a los organismos de la administración del Estado que sean necesarios, de acuerdo con el Artículo 36 de la Ley en cuestión.  

A  pesar de tener un gobierno regional, las atribuciones de este organismo público son débiles en la medida en que es la representación del Presidente y sus ministerios en la región (Fuente y Duran, 2018) Pudiéramos de manera más pertinente caracterizar este tipo de institucionalidad como un modelo intermunicipal, donde la autoridad de los municipios se vincula al desarrollo urbano, el ordenamiento territorial y la provisión de algunos servicios. En términos de financiamiento el Gobierno Regional de Santiago lo hace mediante transferencias del gobierno central, el Gobierno Regional no posee ingresos propios y no tiene capacidad de endeudamiento. En términos generales las Regiones se rigen mediante la Ley de Gobierno y Administración Regional.

Área Metropolitana de Tegucigalpa-Comayagüela

Tegucigalpa y Comayagüela  constituyen una unidad urbana y desde el año 1898, en que se fusionaron, formaron el Municipio del Distrito Central donde que constituye la capital del país  según lo reafirma el Articulo N° 295 de la Constitución Vigente; y como tal ha puesto en marcha programas de planificación urbana, de gestión del tránsito, a través de acuerdos de colaboración con otras grandes ciudades, y fomentando la cohesión y la colaboración a través de actuaciones conjuntas de los municipios centroamericanos. (Unión de Ciudades Capitales Iberoamericanas, 2020). De acuerdo a ello podemos identificar la presencia de un proceder intermunicipal.

Previo a las reformas normativas de la década del 90´? el gobierno central ejercía mayor jurisdicción sobre la ejecución del manejo municipal en todo el país, lo cual causaba una representación administrativa dispareja y una distribución inadecuada de recursos y de gobernabilidad, la Constitución Hondureña Planteaba que el Distrito Central debía regirse bajo una ley especial para garantizar su buen funcionamiento (Durón Canales, 2010). Pese a ello el régimen del Distrito finalmente se ha fijado en la Ley de Municipalidades.

Uno de los aspectos más interesantes al respecto del componente intermunicipal en la legislación, que por supuesto alcanza al Distrito Central, es que la Ley De Municipalidades  mediante el Artículo N° 20, tras la reforma del año 2009, establece que:

“Los Municipios, con el voto afirmativo de los dos tercios de los miembros de la Corporación Municipal, podrán mancomunarse o  asociarse bajo cualquier forma entre sí para el mejor cumplimiento de sus objetivos y atribuciones.”

Luego la ley establece algunas puntualizaciones, pero no es restrictiva, respecto de esquemas asociativos como las mancomunidades y asociaciones de municipalidades, dándole reconocimiento expreso también a la Asociacion de Municipios de Honduras (AMHON) como canalizadora de la voluntad para la conformación de asociaciones transfronterizas.

En ese marco la idea de cualquier forma permitiría implica pensar en una puerta abierta para la interpretación de las áreas metropolitanas como esquema asociativo. No existe una previsión en la Legislación Nacional respecto de las Areas Metropolitanas, y para nuestro caso de estudio no existe un estatuto orgánico, entendemos que constituyen formas asociativas que carecen de un marco institucional.

Área Metropolitana de Santo Domingo, República Dominicana

El Área Metropolitana de Santo Domingo, En términos funcionales, el contexto del Distrito Nacional supera los límites político administrativos de su territorio y la Provincia de Santo Domingo, extendiendo se sobre Santo Domingo Norte, Santo Domingo Este, Santo Domingo Oeste, Los Alcarrizos, Pedro Brand y Boca Chica; con los municipios Bajos de Haina y San Cristóbal, debido a los procesos de conurbación; y la provincias de San Cristóbal y San Pedro de Macorís, por dependencia para el abastecimiento de servicios básicos como electricidad y agua potable.  (Ayuntamiento del Distrito Nacional, 2017)

El Distrito Nacional ha asumido esta denominación en la Constitución de La República, definiéndose como la referencia administrativa de la Ciudad de Santo Domingo de Guzmán y Capital nacional. A pesar de esta denominación de carácter único en la jurisprudencia dominicana, el Distrito Nacional se rige al igual que el resto de las municipalidades mediante la Ley N° 176-07 del Distrito Nacional y Los municipios.

Mediante el Artículo N° 7 de la Ley se reconocen como entidades municipales además de los Ayuntamientos, el Distrito, las Mancomunicades como forma asociativa intermunicipal, as juntas de distritos municipales como órgano desconcentrado del ayuntamiento del municipio, y las demás entidades que sean creadas conforme con lo establecido en la Constitución de la República.

Adicionalmente la Ley dedica su Artículo N° 72 a las Mancomunidades orientadas a la ejecución en común de obras y servicios determinados de su competencia, indica complementariamente la potestad de Los ayuntamientos y las mancomunidades para crear empresas de capital público o mixto para los propósitos de la mancomunidad.

Le Ley también prevee la cooperación intermunicipal para sostener financieramente oficinas de planeamiento urbano y unidades Ambientales.

Adicionalmente,  Los ayuntamientos pueden constituir asociaciones, de ámbito estatal, regional o provincial, para la protección y promoción de sus intereses comunes, que se regularán por la legislación en materia de asociaciones sin fines de lucro.

Un elemento que requiere particular atención en el ordenamiento jurídico se vincula a  que  en términos de coordinación y articulación la normativa instituye como entidad a la  Liga Municipal Dominicana, de asesoría en materia técnica y de planificación, dirigida por un secretario general electo por los síndicos/as de los municipios y el Distrito Nacional cuatro años. Dentro de sus funciones primordiales se encuentra la promoción de las mejores relaciones y el más eficaz espíritu de cooperación entre los municipios de la República Dominicana, con el Gobierno Central; y la promoción del intercambio frecuente y útil de informaciones, publicaciones, visitas y otros medios de cooperación intermunicipal.

En líneas generales la Potestad Asociativa para el Distrito Nacional como para los municipios que integran el Area Metropolitana es amplia, aunque no se identifican evidencias respecto de la cooperación intermunicipal  en términos metropolitanas y no hay estatutos específicos que regulen su creación.

El Área Metropolitana de La Paz

La Municipalidad Autónoma de la Paz opera como capital del Estado Plurinacional de Bolivia en tanto es la base geográfica de los poderes del Estado, adicionalmente es la ciudad central del Área Metropolitana de la Paz que se extiende hacia los municipios de Laja, Pucarani, Viacha, Palca, Mecapaca, Achocalla,  y El Alto.

El fenómeno metropolitano se encuentra previsto y caracterizado por la Constitución Política del Estado, mediante su Artículo N° 280 expresa la potestad autonómica de las regiones y posibilita la creación de regiones metropolitanas en las conurbaciones que superen los 500.000 habitantes. Dado el Carácter Autónomo de los Municipios el texto constitucional también reconoce la atribución municipal en materia asociativa, indicando la competencia exclusiva de Promover y suscribir convenios de asociación o mancomunidad municipal con otros municipios. (Art. 302 Inc. 34), adicionalmente reconoce a las mancomunidades como esquema asociativo previsto entre municipios, regiones y territorios indígena originario campesinos (Art. 273). Las mancomunidades son definidas por la Ley de Municipalidades como asociación voluntaria de uno o más municipios para la realización de bienes comunes, ejecutando acciones e inversiones concurrentes. La ley avanza en la definición de este esquema asociativo distinguiendo entre las mancomunidades de municipios y las mancomunidades de municipios metropolitanos. Respecto de las ultimas el Artículo N° 159 de la Ley define a las áreas metropolitanas, están formadas por un conjunto de dos o más Municipios que experimentan procesos de conurbación y de integración física, económica, social y cultural con una población mínima de quinientos mil (500.000) habitantes. En ese marco si dos o más municipios integran un área metropolitana deberán constituir, coordinada y concertadamente, mancomunidades de municipios metropolitanos como instrumento socio-político y técnico de la planificación del desarrollo humano y económico sostenible. Su aprobación se dará mediante ordenanzas independientes de los concejos de los municipios parte, adicionalmente expresa l prohibición de integrar más de una mancomunidad metropolitana. Un aspecto más a señalar sobre las mancomunidades, es que la Ley  Bases de Participación Popular del año 1994, establece que aquellos municipios con menos de 5.000 habitantes deberán conformar mancomunidades para poder acceder a la Cuenta de Participación Popular, que representa el esquema de coparticipación tributaria a los municipios.

Respecto de la cuestión metropolitana, su especificidad y los componentes vinculados al fenómeno intermunicipal, quizá los principales avances pueden verse en La Ley marco de Autonomías y Descentralización “Andrés Ibáñez”, está ley avanza también en la incorporación de las mancomunidades como esquema asociativo. Por su parte el Artículo N° 25 aborda la potestad de crear mediante ley Regiones Metropolitanas[6] como espacios de planificación y gestión.  Adicionalmente habilita la posibilidad de que los municipios que integren la región puedan simultáneamente formar parte de otra región en función de su desarrollo. El concejo metropolitano; según expresa el Artículo N° 26, será la autoridad máxima de coordinación administrativa y  estará regido por representantes del gobierno autónomo departamental, de cada uno de los gobiernos autónomos municipales correspondientes y del nivel central del Estado. En ese marco tanto los estatutos departamentales como las cartas orgánicas de los municipios partes deberán contemplar la planificación en función de ello.

Pesé a este aspecto aun la Región Metropolitana de la Paz no está regulada como tal, hay un proyecto de Julio de 2019 del Servicio Departamental de Autonomías de la Paz.

Finalmente un aspecto que promueve el asociativismo a escala intermunicipal en el espacio metropolitano de la Paz, pudiera identificarse en la Ley Municipal Autonómica N° 007 de 2011 del Gobierno Autónomo Municipal de la Paz que establece  la Participación del Gobierno Autónomo Municipal en mancomunidades, asociaciones, hermanamientos y organismos intermunicipales, públicos y privados, nacionales o internacionales como objeto de aprobación de las Ordenanzas  Municipales.

En este marco puede identificarse a nivel general en Bolivia una serie de principios jurídicos dotados del componente intermunicipal, y en lo referido a la región metropolitana de La Paz se destaca el principio de jurídico de coordinación y planificación entre los municipios que integren Áreas Metropolitanas, a pesar de no contemplar el área en cuestión un estatuto específico en esa dirección.

Área Metropolitana de Montevideo

El Área Metropolitana de Montevideo tiene como cabecera a la Ciudad de Montevideo y extiende su conurbación sobre los departamentos de San José y Canelones. En el caso Uruguayo los Niveles de Gobierno son dos, el Nacional y el Departamental, por lo tanto en este caso estaríamos refiriendo al asociativismo en una escala departamental o subnacional, los municipios no constituyen un nivel de gobierno autónomo, son desconcentraciones administrativas de los departamentos.

De acuerdo Al Artículo Constitucional N° 261 Los Gobiernos Departamentales tienen la potestad de acordar entre sí y con el Poder Ejecutivo, con los Entes Autónomos y los Servicios Descentralizados, la organización y la prestación de servicios y actividades propias o comunes, en sus territorios o a escala regional o interdepartamental. En la Constitución de la República Oriental del Uruguay se reconoce formalmente al  Congreso de Intendentes orientado a  fin de coordinar las políticas de los Gobiernos Departamentales que puede celebrar convenios señalados anteriormente para los Gobiernos Departamentales. En este aspecto,  radica el principal componente asociativo que involucra al Área Metropolitana y a la Ciudad de Montevideo. En términos generales los Departamentos se Rigen de acuerdo a la Ley Orgánica N° 9.515, del año 1935, no se encuentran grandes referencias allí sobre el asociativismo. En materia asociativa la Ley 19.272 del 2014, que introduce modificaciones a la Ley 18.567 de Descentralización y Participación ciudadana establece que  Los Gobiernos Departamentales, y a través de éstos los Municipios, mediante la ejecución de planes y proyectos concretos y, en su caso, la realización de convenios con el Poder Ejecutivo, entes autónomos, servicios descentralizados y personas de derecho público no estatal podrán acordar la forma de desarrollar políticas públicas en su territorio.

Sobre la coordinación y colaboración, por un lado al interior  existe una unidad de coordinación metropolitana  en la Estructura Departamental de Montevideo que consistente en un Programa orientado a coordinar iniciativas, ejecución de políticas, armonización de legislación e integración de soluciones e infraestructuras con impacto común sobre el Área. Está regida por una Junta Directiva integrada por el Prosecretario de la Presidencia y los Intendentes de Canelones, Montevideo y San José[7] A pesar de ello no existe un estatuto específico del Área Metropolitana.

La Habana y su Área Metropolitana, Cuba

El caso Cubano reviste la particularidad de desarrollarse dentro de lo que se denomina como un sistema socialista. Por lo tanto la sociedad tiende a estar determinada por las decisiones estatales, el sistema se caracteriza por ser de Planificación Centralizada. No existen grandes diferenciaciones entre el Municipio de la Habana y el resto respecto de su régimen, aunque se considera mediante el Decreto-Ley 143  Sobre la Oficina del Historiador de la Habana, aprobado en octubre de 1993 por el Consejo de Estado y el acuerdo 2.951 de 1995, al Centro Histórico como Zona Priorizada para la Conservación y Zona de alta significación para el turismo.

Respecto del Área Metropolitana, esta se extiende sobre la totalidad de la Antigua Provincia de la Habana y el su centro es el Municipio Homónimo. El fenómeno intermunicipal no posee una tradición histórica en Cuba, el Área Metropolitana no posee un estatuto específico. Al plantear mediante la Constitución Política del año 2019, la autonomía desde una perspectiva amplia podríamos inferir la potestad asociativa aunque  el texto constitucional no aporta precisiones. En el Artículo N° 169 se fija la  autonomía del municipio que comprende la elección o designación de sus autoridades, la facultad para decidir sobre la utilización de sus recursos y el ejercicio de las competencias que le corresponden, así como dictar acuerdos y disposiciones normativas necesarias para el ejercicio de sus facultades, según lo dispuesto en la Constitución y las leyes.

Los casos europeos de las Areas Metropolitanas de Madrid en España y de Lisboa en Portugal, una aproximación a su ordenamiento jurídico

Corbacho Quintela (2015), propone una sistematización exhaustiva del ordenamiento jurídico de las Áreas Metropolitanas que incluye los casos de Portugal y Madrid. Consideramos que su propuesta es adecuada y retoma los aspectos más relevantes sobre las áreas metropolitanas en cuestión.

Sobre el Área Metropolitana de Madrid, supera los 7.000.000 de habitantes y se extiende por 330 municipios de la comunidad de Madrid y de las provincias de Ávila, Cuenca, Guadalajara, Segovia y Toledo (Madrid, 2020). La Constitución Española de 1978 en sus avances hacia la autonomía local en su artículo 147 Establece que los Estatutos de serán la norma institucional básica de cada comunidad autónoma y adicionalmente uno de los temas que deberán contener será la delimitación territorial de sus territorios. En el marco de esa potestad el  Estatuto de la Comunidad de Madrid  establece que Por Ley de la Asamblea de Madrid se podrán establecer, mediante la agrupación de municipios limítrofes, circunscripciones territoriales propias que gozarán de plena personalidad jurídica.

Para el caso madrileño y el tratamiento del hecho metropolitano cabe considerar que el Estatuto de la Comunidad Autónoma establece  la potestad de los municipios para agruparse con carácter voluntario para la gestión de servicios comunes o para la coordinación de actuaciones de carácter funcional o territorial,  y adicionalmente expresa que mediante Ley de la Asamblea de Madrid se podrán establecer, mediante la agrupación de municipios limítrofes, circunscripciones territoriales propias que gozarán de plena personalidad jurídica, lo que podemos interpretar como la potestad de creación de áreas metropolitanas. Avanzando con el ordenamiento, el Artículo N° 76 de la Ley 2 de 2003 de Administración Local de la Comunidad de Madrid expresa que mediante Ley de la Asamblea de Madrid podrán crearse Áreas o Entidades Metropolitanas para la gestión de concretas obras y servicios que requieran una planificación, coordinación o gestión conjunta en Municipios de concentraciones urbanas según lo dispuesto en el artículo de la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las Bases del Régimen Local.

El Gran Área Metropolitana de Lisboa fue creada por la Ley 44/91, aunque existe un recorrido normativo previo la actualización mas reciente que afecta a esta área metropolitana facultándola de potestades intermunicipales se vincula a la Ley 75que derogó la Ley 46/2008 y que estableció el actual régimen jurídico de las autarquías locales, aprobó el estatuto de las entidades intermunicipales, estableció el régimen jurídico de la transferencia de competencias del Estado para las autarquías locales y para las entidades intermunicipales, y aprobó el régimen jurídico del asociacionismo autárquico. (Corbacho Quintela, 2015) Cabe mencionar que la Ley 46 exceptuaba a Lisboa y Oporto de los acuerdos intermunicipales. El esquema de asociaciones contempla  áreas metropolitanas, comunidades intermunicipales, y asociaciones de feligresías y de municipios de fines específicos; definiendo a las áreas metropolitanas como entidades intermunicipales. En este marco el Gran Área Metropolitana de acuerdo a la Ley  puede organizarse mediante el  Consejo Metropolitano, la Comisión ejecutiva metropolitana y el Consejo estratégico para el desarrollo metropolitano

En ambos casos vemos que el componente intermunicipal vinculado a las áreas metropolitanas es un emergente que surge con los avances jurídicos.

IV. Consideraciones finales [arriba] 

La ausencia de estatutos específicos para áreas metropolitanas es una de las características que sobresale del análisis documental. No obstante se presentan, habitualmente, situaciones en que el ordenamiento jurídico reconoce en las áreas metropolitanas uno de los aspectos centrales que se vincula a la cooperación intermunicipal identificando la voluntad local para su creación y apuntando a desarrollar mecanismos concertados de coordinación. Los casos de análisis de las ciudades europeas en cuestión, constituyen un aspecto diferencial respecto de su reconocimiento normativo y estructuración.

En aquellos casos de países latinoamericanos cuyas ciudades capitales poseen algún tipo de estatuto específico, leyes de capitalidad o régimenes especiales las posibilidades asociativas tienden a precisarse con mayor claridad y a involucrar el aspecto metropolitano en las agendas normativas. Pesé a ello existen algunas contradicciones entre el desarrollo del fenómeno metropolitano como práctica efectiva y la jurisprudencia, tal puede ser el caso de las ciudades capitales de Colombia y Brasil, entre otros.

Se destaca respecto de las ciudades capitales de países centroamericanos, el fenómeno metropolitano que tiene como centro a San Salvador, donde el ordenamiento jurídico prevé el Área Metropolitana a la vez que amplifica la posibilidad de asociativismo intermunicipal en esa dirección.

En líneas generales predomina la forma básica de mancomunidad como esquema asociativo haciéndose presente en la mayoría de los textos legales analizados que abordan la cuestión intermunicipal, y que con estatutos específicos o no, involucran a la mayoría de las áreas metropolitanas en cuestión. Los objetivos del asociativismo en relación a los fenómenos metropolitanos y de acuerdo a las normativas contempladas, giran en torno a la coordinación horizontal de los municipios involucrados en materia de planificación urbana, desarrollo, y prestación de servicios públicos. Adicionalmente predomina como instrumento para concretar los acuerdos intermunicipales el formato de convenio.

En síntesis, aquellos aspectos en que la norma no opera como restrictiva plantean una posibilidad de avance hacia los acuerdos intermunicipales en las áreas metropolitanas; esto habilita la optimización de los recursos locales y la posibilidad de llevar a cabo una eficaz prestación de servicios, como así también de coordinar políticas que tiendan a la planificación urbana y territorial; sin olvidar que el crecimiento exponencial de las áreas metropolitanas ha sido un fenómeno desarticulado y desordenado en líneas generales. Sin embargo consideramos que en el ordenamiento jurídico iberoamericano aun no han madurado  las precisiones y el fomento respecto de las conformaciones de áreas metropolitanas, pocas veces se las contempla como figuras asociativas. A pesar de ello los avances en dirección del fortalecimiento de las gobernanzas metropolitanas en las ciudades capitales pueden evidenciarse en aquellas normativas más recientes, alentando a la transformación de los espacios urbanos mediante estrategias intermunicipales.

Bibliografía [arriba] 

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BRAVO, A.  (2018);  “Notas Sobre el Régimen Municipal Centroamericano”, Ciudad de Guatemala.

Notas [arriba] 

* Angeles Traina, Licenciada en Ciencias Sociales, Universidad Nacional de Quilmes, Avellaneda, Argentina, angelestraina@gmail.com

Recibido: 18/08/2020
Aceptado: 08/10/2020

[1] Son: Ciudad Autónoma de Buenos Aires, Argentina; La Paz, Bolivia; Brasilia, El Distrito Federal, Brasil; Santiago, Chile; Bogotá Distrito Capital, Colombia; San José, Costa Rica; La Habana, Cuba; Distrito Metropolitano de Quito, Ecuador; San Salvador,  El Salvador; Ciudad de Guatemala, Guatemala; Distrito Central, Honduras; Managua, Nicaragua; Ciudad de México, México; Ciudad de Panamá, Panamá; Asunción, Paraguay; Municipalidad Metropolitana de Lima, Perú; San Juan, Puerto Rico; Distrito Nacional, República Dominicana; Montevideo, Uruguay; Distrito Metropolitano de Caracas, Venezuela; Madrid, España; y Lisboa, Portugal.
[2] : Almirante Brown, Avellaneda, Berazatagui, Berisso, Brandsen, Campana, Cañuelas, Ensenada, Escobar, Esteban Echeverría, Exaltación de la Cruz, Ezeiza, Florencio Varela, General Las Heras, General Rodríguez, General San Martín, Hurlingham, Ituzaingó, José C. Paz, La Matanza, Lanús, La Plata, Lomas de Zamora, Luján, Marcos Paz, Malvinas Argentinas, Moreno, Merlo, Morón, Pilar, Presidente Perón, Quilmes, San Fernando, San Isidro, San Miguel, San Vicente, Tigre, Tres de Febrero, Vicente López, y Zárate.
[3] Ancón, Ate, Barranco, Breña, Carabayllo, Chaclacayo, Chorrillos, Cieneguilla, Comas, El Agustino, Independencia, Jesús María, La Molina, La Victoria, Lima, Lince, Los Olivos, Lurigancho, Lurín, Magdalena del Mar, Miraflores, Pachacamac, Pucusana, Pueblo Libre, Puente Piedra, Punta Hermosa, Punta Negra, Rímac, San Bartolo, San Borja, San Isidro, San Juan de Lurigancho, San Juan de Miraflores, San Luis, San Martín de Porres, San Miguel, Santa Anita, Santa María del Mar, Santa Rosa, Santiago de Surco, Surquillo, Villa El Salvador y Villa María del Triunfo
[4] Ciudad Sandino, El Crucero, Managua, Mateare, San Francisco Libre, San Rafael del Sur, Ticuantepe, Tipitapa, Villa El Carmen, Diriá, Diriomo, Granada, Nandaime, Catarina, La Concepción, Masatepe, Masaya, Nandasmo, Nindirí, Niquinohomo, San Juan de Oriente, Tisma, Diriamba, Dolores, El Rosario, Jinotepe, La Conquista, La Paz de Oriente, San Marcos, Santa Teresa.
[5] Las ilustres municipalidades de Colina, Lampa, Tiltil, Pirque, Puente Alto, San José de Maipo, Buin, Calera de Tango, Paine, San Bernardo, Alhué, Curacaví, María Pinto, Melipilla, San Pedro, Cerrillos, Cerro Navia, Conchalí, El Bosque, Estación Central, Huechuraba, Independencia, La Cisterna, La Granja, La Florida, La Pintana, La Reina, Las Condes, Lo Barnechea, Lo Espejo, Lo Prado, Macul, Maipú, Ñuñoa, Pedro Aguirre Cerda, Peñalolén, Providencia, Pudahuel, Quilicura, Quinta Normal, Recoleta, Renca, San Miguel, San Joaquín, San Ramón, Santiago, Vitacura, El Monte, Isla de Maipo, Padre Hurtado, Peñaflor y Talagante.
[6] En aquellas conurbaciones que superen los 500.000 habitantes. La Región Metropolitana de la Paz supera los 1.800.000 habitantes.