Presupuesto participativo municipal en la normativa argentina
Avances y lineamientos
Leopoldo Fidyka*
El presupuesto participativo mecanismo por el cual la ciudadanía puede proponer y decidir sobre el destino de determinados recursos públicos, se ha constituido en un fenómeno de interés para diversos actores sociales y se lo ha abordado desde distintos enfoques y miradas por sus aportes a la democracia participativa, al fortalecimiento de la ciudadanía y a la optimización de la gestión y las políticas públicas.
Se origina en Brasil y rápidamente extiende a distintas partes del mundo. En la República Argentina son muchos los gobiernos municipales que bajo diferentes características y modalidades implementan experiencias locales de presupuesto participativo y si bien el proceso difícilmente se genere exclusivamente desde la norma, un punto a tener en cuenta es su incipiente recepción en el marco normativo argentino.
1. Acerca del Presupuesto Participativo [arriba]
La introducción de instancias de participación ciudadana en las políticas públicas es una tendencia que se fue profundizando en los últimos años, cuestión que se ve reflejada en varios instrumentos internacionales. Por ejemplo, la Carta Iberoamericana de Participación Ciudadana en la Gestión Pública (2009), establece un guía para desplegar coordenadas en materia de participación desde la esfera pública, entiende como tal al
“proceso de construcción ciudadana en la gestión pública social de las políticas públicas que, conforme al interés general de la sociedad democrática, canaliza, da respuesta o amplía los derechos económicos, sociales, culturales, políticos y civiles de las personas, y los derechos de las organizaciones o grupos en que se integran, así como los de las comunidades y pueblos indígenas”.
La democracia también se construye desde lo local y es en ese ámbito donde pueden surgir nuevas formas de hacer política y emerger creativas formas de interacción y articulación capaces perseguir la maximización del valor público.
Los gobiernos locales también tienen un rol preponderante en la calidad institucional propiciando políticas orientadas a la transparencia, gobierno abierto, la promoción de la participación ciudadana, a través de la generación de espacios de encuentros e intercambios de aprendizajes y construcción colectiva, insumos imprescindibles para el fortalecimiento del capital social y el desarrollo local.
En ese marco, una de las innovaciones que surgieron desde América Latina es la irrupción del presupuesto participativo, un mecanismo o proceso de alto impacto participativo, especialmente en escenarios locales, nacido a fines de la década de los ochenta en ciudades del Brasil.
Este mecanismo fortalece el involucramiento de los ciudadanos en los asuntos públicos, fomenta el encuentro de saberes y la reflexión activa, impulsa el conocimiento, el control y la transparencia de los actos de gobierno y posibilita mejoras en la asignación de los recursos públicos.
El Presupuesto Participativo (PP) puede ser entendido como una herramienta de participación y gestión, mediante la cual la ciudadanía puede proponer y decidir sobre el destino de parte de los recursos públicos.
Posee particularidades propias que lo difieren de otras canales de participación, en varios aspectos: por su objeto, (los recursos públicos); por su duración, no es puntual para un momento dado, sino tiene vocación de permanencia (y reiteración en ciclos) en el tiempo; y por su impacto, intenta ser de ser algo más que un recurso meramente consultivo. Por ello, su implementación constituye un proceso, (por cierto, complejo), en la que no hay una fórmula única y acabada para desarrollarlo, sino la que más se adapte a la realidad del territorio local.
El mecanismo no es ajeno ciertas objeciones, algunas de carácter instrumental: acerca del número de participantes y/o la diversidad de los mismos; o el porcentaje real de asignación presupuestaria, o también cuestiones de eficacia, como la demora en el tiempo que provoca la implementación de un proceso participativo de ésta naturaleza.
Por ello, cabe señalar que el PP involucra un amplio conjunto de factores y su puesta en marcha demanda una precisa planificación y tener en cuenta para su formulación variados elementos constitutivos: Su despliegue requiere de voluntad política, la captación del interés y compromiso ciudadano, el establecimiento de claras reglas de juego, el diseño de modalidades de capacitación y participación, la puesta en marcha de adecuadas estrategias de comunicación, el conocimiento de los actores y recursos del territorio, una reformulación de la gestión gubernamental y el impulso de acciones hacia la transparencia, rendición de cuentas y acceso a la información pública, entre muchas otras.
Este mecanismo está incorporado en la agenda pública y muchos gobiernos locales se plantean su puesta en práctica, pero muchas veces se encuentran con la dificultad de acceder a herramientas conceptuales y metodológicas para su diseño, implementación y evaluación como así también, para su formalización normativa.
2. El Presupuesto Participativo en el marco normativo argentino [arriba]
En la República Argentina algunas constituciones provinciales, leyes orgánicas municipales y cartas orgánicas municipales comienzan a incorporar este instituto participativo que se ha venido implementado en varios municipios bajo diferentes características, formatos y modalidades.
La Constitución Nacional no explicita este mecanismo, recordando ni siquiera se halla en ella un concepto amplio de participación ciudadana, aunque éste puede construirse a partir de determinados principios y contenidos establecidos en ella, y por la jerarquización constitucional de determinados instrumentos de Derechos Humanos (art 75 inc. 22)[1].
El presupuesto participativo aparece en el marco constitucional del ámbito subnacional, por ejemplo, en la Constitución Provincial de Corrientes y en la Constitución de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires. En ésta última, se establece el carácter participativo del presupuesto y que la ley debe fijar los procedimientos de consulta sobre las prioridades de asignación de recursos. Por otro lado, en el marco de sus Comunas dispone la creación un organismo consultivo y honorario de deliberación, asesoramiento, canalización de demandas, integrado por representantes de entidades vecinales no gubernamentales, redes y otras formas de organización, el cual tiene entre otras funciones la elaboración de propuestas, definición de prioridades presupuestarias y de obras públicas y seguimiento de la gestión[2].
La constitución de Corrientes dispone entre las atribuciones y deberes específicos de sus municipios, la de dictar ordenanzas y reglamentaciones sobre presupuesto participativo, (art. 225 inc. 6 q).
Por su parte, en normas provinciales que organizan los municipios se incluye esta figura:
La Provincia de Entre Ríos establece en su ley orgánica Municipal que en la elaboración y confección del presupuesto podrá incluirse la participación ciudadana, y en consecuencia, establece pautas mínimas para los municipios tengan en cuenta al dictar la correspondiente ordenanza respectiva[3]:
a) Posibilitar la participación en las distintas etapas del presupuesto participativo a todos los ciudadanos habilitados a votar que acrediten domicilio permanente en el Municipio.
b) La representación de los vecinos habilitados en las asambleas participativas.
c) Zonificación del ejido municipal.
d) Discusión de las prioridades en las asambleas abiertas.
e) Sistema de puntaje para el ordenamiento de las prioridades dentro de cada zona.
f) La conformación de un Consejo de presupuesto participativo.
g) Dictado del reglamento de funcionamiento.
h) Amplia publicidad.
i) Todos los cargos deben ser ad–honorem.
Por otro lado, la Ley Orgánica Municipal de la Provincia de Corrientes, dispone la capacidad de instituir a sus gobiernos locales consejos consultivos y económico–sociales, que podrán organizar los mismos en diferentes materias tales como niñez, juventud, prevención de adicciones, mujer, derechos humanos, personas mayores, prevención del delito, desarrollo local y presupuesto participativo, “promoviendo en todos los casos la integración vecinal a la gestión local”[4].
También se hace referencia al PP en cartas orgánicas municipales, y se lo institucionaliza más específicamente en ordenanzas y/o decretos municipales.
3. El Presupuesto Participativo en algunas cartas orgánicas municipales [arriba]
Muchos municipios del país incorporan al presupuesto participativo en sus cartas locales. La carta orgánica municipal constituye la expresión de la autonomía institucional, un instrumento político y jurídico concebido desde el propio escenario local que posibilita la fijación de derechos y obligaciones, la organización de los poderes, la determinación de las atribuciones municipales y lineamientos para las políticas pública locales.
De un estudio comparado de ciudades de distintas provincias que hace poco tiempo sancionaron este instrumento normativo local[5], como Lago Puelo (Chubut), Oliva (Córdoba), San Ignacio (Misiones) y San Lorenzo (Salta), puede señalarse que todas ellas incorporan este mecanismo de participación[6].
En efecto, estos municipios establecen el carácter participativo del presupuesto municipal, garantizando el involucramiento ciudadano “asignando una porción del presupuesto para ser afectadas a obras, servicios u otra prestación de interés público y que tienda al desarrollo armónico y sustentable de la zona beneficiada”, (San Lorenzo); Oliva por su parte, dispone que adopta e impulsa este mecanismo como herramienta idónea
“a los efectos de contribuir a descentralizar, transparentar la administración municipal y construir la democracia participativa al poner en manos de los vecinos el derecho y la responsabilidad de relevar necesidades, priorizar problemáticas y formular proyectos de solución”.
San Lorenzo jerarquiza a este mecanismo incluyéndolo en su carta orgánica entre la enumeración de los derechos y deberes de sus habitantes y por su parte, la carta municipal de Lago Puelo establece que los artículos sobre presupuesto participativo no pueden ser modificados mediante el procedimiento de enmiendas.
A los fines de la puesta en práctica del PP, se asigna anualmente un determinado porcentaje de fondos que puede ascender hasta un 20% del presupuesto municipal en el caso de San Lorenzo; o determinado por ordenanza junto a los procedimientos y las prioridades de asignación de recursos (San Ignacio, Oliva).
La carta de Lago Puelo estipula que el presupuesto participativo comprende tres ámbitos de participación a los que denomina Territorial, –donde se abordan las necesidades de cada barrio, en temas como infraestructura, obra pública, servicios y equipamiento–; Sectorial –donde se tratan las necesidades de las instituciones a las que pertenecen los vecinos– y Temático –donde se analizan diferentes partidas del presupuesto que son de interés de los vecinos–.
La carta orgánica de San Lorenzo por otro lado, agrega que el municipio deberá arbitrar los medios más accesibles para la participación ciudadana preferentemente vía web, debiendo proponer al menos tres proyectos “a consideración de los vecinos según los requerimientos de cada una de las zonas geográficas definidas por ordenanza”.
4. Cierre y perspectivas [arriba]
Luego de este breve panorama sobre este instituto participativo para nada lineal ni homogéneo y lleno de aristas para el análisis, se reafirma la idea que legislar sobre mecanismos de participación no es la panacea que resuelve todos los problemas ni la solución completa y definitiva para procesos complejos y multidimensionales como los participativos.
En ese contexto el marco normativo interactúa como un elemento más entre otros, siendo un elemento necesario, aunque no suficiente para su desarrollo, aunque resulta conveniente reconocer que la existencia de canales jurídicos que fomenten la participación constituyen valiosos instrumentos para que la ciudadanía y sus organizaciones se involucren en los asuntos públicos e incidan en el rumbo de las acciones gubernamentales.
Dadas las características del presupuesto participativo que implica procedimientos específicos en el cual se movilizan muchas energías, recursos y actores locales, existe en un momento de su formulación y/o desarrollo que se hace necesario dotarlo de un marco normativo. Algo que no es totalmente nuevo, porque éste mecanismo ya es una realidad crecientemente instalada en el entramado jurídico argentino, aunque restan muchos componentes en torno a su institucionalización para seguir dilucidando.
Plasmar normativamente el PP resulta importante para darle previsibilidad y sostenimiento institucional al proceso y a su vez como forma de explicitar la implicancia y responsabilidad de los poderes públicos con el mecanismo.
Quedará para otro lugar reflexionar específicamente sobre los componentes de una ordenanza municipal en la materia, pero en la elaboración concreta del instrumento normativo se debe tener presente cuestiones derivadas del escenario en el que se desarrolla: sus finalidades, participantes, las etapas y el esquema metodológico escogido en una clara adecuación a la idiosincrasia local. Asimismo, saber diferenciar los aspectos principales de los accesorios encontrando fórmulas que congenien la amplitud de la figura con la flexibilidad procedimental de este mecanismo participativo.
Implementar el presupuesto participativo en un territorio implica estar abierto a dinámicas de diálogo, colaboración y la incorporación de nuevas miradas y saberes, lo que lo transforma en una verdadera inversión política, la cual requiere de compromiso, previsibilidad y responsabilidad por parte de sus impulsores junto al despliegue de nuevas modalidades de gestión y de relación con la ciudadanía. Lejos de un hecho aislado, su puesta en marcha señala el comienzo de un proceso o camino de transformaciones, lleno de desafíos, aprendizajes y cuestiones para analizar y cotejar con la realidad local.
Bibliografía [arriba]
Adaro Cristian, Arena Emiliano (2015). “Normativas de presupuesto participativo en Argentina” Secretaría de Relaciones Parlamentarias, Jefatura de Gabinete de Ministros, República Argentina.
Cabannes, Y; (2004). ¿Qué es y cómo se hace el Presupuesto Participativo? 72 respuestas a preguntas frecuentes sobre Presupuestos Participativos Municipales. PGU–ALC, UN–HABITAT, UNDP: Quito, Ecuador.
Ciudades y Gobiernos Locales Unidos CGLU (2016). “Co–Creando el Futuro Urbano: La agenda de las Metrópolis, las Ciudades y los Territorios”. Cuarto Informe Mundial sobre la Descentralización y la Democracia Local. GOLD IV.
Genro, Tarso y De Sousa, Ubiratan (1998). “Presupuesto participativo: la experiencia de Porto Alegre”, Central de Trabajadores Argentinos –CTA–/EUDEBA. Buenos Aires.
Fidyka Leopoldo (2021). Informe de investigación: "Trazos para la Participación Ciudadana en las Cartas Orgánicas Municipales" Estudio de casos: Lago Puelo, Oliva, San Ignacio, San Lorenzo. Espacio de Estudios Interdisciplinarios sobre Asuntos Públicos, ESEIAP, Buenos Aires, Argentina.
Fidyka Leopoldo. (2009) “Participación Ciudadana en el ámbito municipal. Una aproximación desde el marco constitucional de la República Argentina”. Dirección Nacional de Relaciones con la Comunidad, Ministerio del Interior, República Argentina.
Fidyka Leopoldo. (2006). “Nuevos Mecanismos de Participación Ciudadana en las Cartas Orgánicas Municipales” Serie Síntesis, Instituto de Investigación Urbana y Territorial, Unión Iberoamericana de Municipalistas, Granada, España.
Martínez Carlos y Arena Emiliano (2013). “Experiencias y buenas prácticas en presupuesto participativo”, Publicación conjunta de la Secretaría de Relaciones Parlamentarias de Jefatura de Gabinete de Ministros, Universidad Nacional de General Sarmiento y UNICEF Fondo de las Naciones Unidas para la Infancia.
Montecinos Egon. (2006). “Descentralización y democracia en Chile: análisis sobre la participación ciudadana en el presupuesto participativo y el plan de desarrollo comunal”. Revista de Ciencia Política, vol. 26, n° 2, págs. 191–208.
Notas [arriba]
* Abogado (UBA), Magíster en Dirección y Gestión Pública Local (UIM, Universidad Carlos III- Universidad Internacional Menéndez Pelayo, España), Investigador, docente y consultor de distintos organismos y centros académicos. Se desempeña en la Administración Pública Nacional y es investigador de ESEIAP, Espacio de Estudios Interdisciplinarios sobre Asuntos Públicos.
[1] “Participación Ciudadana. Una aproximación desde el marco constitucional de la República Argentina”. Dirección Nacional de Relaciones con la Comunidad, Ministerio del Interior, (Fidyka Leopoldo J. 2009).
[2] Conforme a los art. 52 y 131 de la Constitución de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires.
[3] De acuerdo al art. 145 de la ley provincial 10.027 de Entre Ríos.
[4] Según el art. 228 de la Ley provincial N° 6042/11 de Corrientes.
[5] Investigación: "Trazos para la Participación Ciudadana en las Cartas Orgánicas Municipales" Estudio de casos: Lago Puelo, Oliva, San Ignacio, San Lorenzo. (Fidyka Leopoldo, ESEIAP 2021).
[6] Principalmente en los arts. 198 a 202 de la Carta Orgánica Municipal de Lago Puelo; art. 184 de Oliva; art 155 de San Ignacio y arts. 88 a 90 de la Carta de San Lorenzo.
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